II OSK 1010/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1778/20 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., IV SA/Wa 1778/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi A. L. (cudzoziemka) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (Szef Urzędu) z 3 kwietnia 2020 r., nr DL.WIIPO.410.6202.2018/KG, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2) zasądził rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 25 września 2018 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił cudzoziemce udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej w wyroku IV SA/Wa 1778/20 przywołano, że cudzoziemka złożyła odwołanie od w/w decyzji. Pismem z 19 marca 2019 r. skierowanym do Wojewody Mazowieckiego cudzoziemka cofnęła odwołanie. Niniejsze pismo zostało przekazane organowi odwoławczemu w ślad za odwołaniem skarżącej w dniu 3 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu odwoławczego 4 kwietnia 2019 r.). Kolejno wskazano, że w piśmie z 24 grudnia 2019 r. skierowanym do Szefa Urzędu (data wpływu 31 grudnia 2019 r.) skarżąca oświadczyła, iż zostało cofnięte jej odwołanie od decyzji organu I instancji, zatem stała się ona ostateczna i prawomocna. Z ostrożności procesowej skarżąca ponownie złożyła oświadczenie o cofnięciu odwołania od decyzji z 25 września 2018 r. Do pisma tego załączono kopię cofnięcia odwołania datowanego na 19 marca 2019 r. wraz z wydrukiem śledzenia przesyłki pocztowej. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 3 kwietnia 2020 r. Szef Urzędu, wobec cofnięcia przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji, postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przyjął, że odwołanie cudzoziemki od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 września 2018 r. zostało cofnięte pismem, które wpłynęło 31 grudnia 2019 r. Cudzoziemka wniosła do WSA w Warszawie skargę, w której wskazało, że kwestionuje uzasadnienie decyzji Szefa Urzędu co do daty skutecznego cofnięcia odwołania, zarzucając brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy skutkujący stwierdzeniem, że cofnięcie odwołania od decyzji organu I instancji wpłynęło do organu 31 grudnia 2019 r., podczas gdy pismo dotyczące cofnięcia odwołania od ww. decyzji zostało nadane 19 marca 2019 r. i odebrane przez organ 21 marca 2019 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego uzasadnienia w ten sposób, aby zostało wskazane, że pismo strony, w którym wniesiono o cofnięcie odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego wpłynęło do organu 21 marca 2019 r., a nie 31 grudnia 2019 r., lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż właściwe określenie daty z którą odwołanie zostało cofnięte ma istotne znaczenie dla strony skarżącej. W dniu 16 kwietnia 2019 r. skarżąca złożyła bowiem kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, z którego to wniosku postępowanie umorzono powołując się na pozostające w toku postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 września 2018 r. Ponadto Skarżąca w październiku 2019 r. rozpoczęła studia, za które wskutek braku zezwolenia na pobyt czasowy musiała zapłacić czesne w wysokości 9 700 zł i o zwrot którego zamierza się ubiegać, gdyby udało jej się uzyskać zgodę na pobyt czasowy od dnia 16 kwietnia 2019 r. przy jednoczesnym pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji umarzającej postępowanie, z której wynikałoby, że cofnęła odwołanie 21 marca 2019 r., a nie 31 grudnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ ten przyznał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rzeczywiście pominięto fakt wcześniejszego przekazania przez organ I instancji pisma w sprawie cofnięcia odwołania, opierając się na piśmie o tej samej treści przesłanym bezpośrednio Szefowi Urzędu w dniu 31 grudnia 2019 r. Powyższa nieścisłość nie ma jednak, zdaniem organu II instancji, żadnego wpływu na wynik sprawy i nie rodzi negatywnych konsekwencji dla skarżącej. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzekający w sprawie organ przedwcześnie przyjął, iż skarżąca cofnęła odwołanie dopiero w dniu 31 grudnia 2019 r. Do pisma z 23 grudnia 2019 r., w którym strona wyraźnie powołuje się na cofnięcie odwołania z 19 marca 2019 r., zostało dołączone owo pierwsze pismo z potwierdzające tę okoliczność. Do tego dołączono wydruk śledzenia przesyłek ze strony internetowej operatora pocztowego. Dokumenty te miały za zadanie wykazanie, że cofnięcie nastąpiło skutecznie w marcu 2019 r. Powyższe dokumenty i ich ocena zostały pominięte w trakcie sporządzania uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny orzekający w pierwszej instancji uznał, że w świetle twierdzeń skarżącej oraz załączonych dokumentów zadaniem organu będzie ustalenie, w jakiej dacie nastąpiło cofnięcie odwołania. Temu ma służyć ponowne postępowanie wyjaśniające. W tej sytuacji sąd wojewódzki stwierdził, że organ wbrew art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, ani nie umotywował prawidłowo sposobu swojego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256, K.p.a.) polegające na błędnym przypisaniu organowi naruszenia w/w przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy stwierdzone przez sąd uchybienie w postaci pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności związanych ze złożeniem w marcu 2019 r. pierwszego pisma w sprawie cofnięcia odwołania nie miało wpływu ani na rodzaj uchylonego rozstrzygnięcia, ani na dalszy tok postępowania, ani na sytuację prawną strony i wobec powyższego uchybienie to nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa; II. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. polegające na: 1. sformułowaniu lakonicznej i częściowo niejasnej oceny prawnej w zakresie wpływu na wynik sprawy stwierdzonego uchybienia organu w postaci pominięcia okoliczności złożenia w/w pierwszego pisma w sprawie cofnięcia odwołania, 2. pominięciu w konkluzji orzeczenia argumentów organu odwoławczego wskazujących na brak szeroko rozumianego wpływu w/w uchybienia na wynik sprawy, w tym na brak wpływu na akcentowaną przez skarżącą w skardze kwestię zwolnienia od obowiązku uiszczenia czesnego, podczas gdy zastosowanie przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wymagało jednoznacznego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dostrzeżone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również wnosi o: 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego Szefa Urzędu w tym postępowaniu według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oświadczenie o cofnięciu odwołania z 21 marca 2019 r. (przekazane przez organ I instancji w dniu 4 kwietnia 2019 r.) jak i późniejsze oświadczenie o takiej treści z 23 grudnia 2019 r. zostały niewątpliwie złożone przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu niezależnie zatem od tego, czy oświadczenie takie wpłynęło do organu już w dniu 4 kwietnia 2019 r., czy jak przyjęto w uchylonej decyzji – w dniu 31 grudnia 2019 r., samo cofnięcie odwołania było w obu przypadkach formalnie dopuszczalne, albowiem postępowanie odwoławcze nie było jeszcze zakończone. Tym samym brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności w postaci pierwszego oświadczenia skarżącej nie wpływał z pewnością – zdaniem organu – w jakikolwiek sposób na ocenę, czy cofnięcie odwołania nastąpiło przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Zdaniem Szefa Urzędu sama data złożenia oświadczenia o cofnięciu odwołania w niniejszej sprawie nie wpływała w żadnym stopniu na kwestię dopuszczalności umorzenia postępowania odwoławczego. W odpowiedzi skarżącej na skargę kasacyjną organu wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa oświadczono, że nie żąda się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżąca podkreśla raz jeszcze, że pismo dotyczące cofnięcia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego wpłynęło do organu 21 marca 2019 r., a nie 31 grudnia 2019 r., jak zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia. W ocenie Sądu skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. WSA w Warszawie uwzględniając skargę cudzoziemki od decyzji Szefa Urzędu w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oparł ją na dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wedle którego uwzględniając skargę m. in. na decyzję administracyjną, sąd uchyla ją w całości jeśli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pojęcie "sprawy" użyte w w/w przepisie odnosi się do sprawy administracyjnej, w tym wypadku była to sprawa wywołana odwołaniem cudzoziemki od decyzji Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie odmowy zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, co trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, w jaki sposób wytknięte organowi II instancji uchybienie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające w kwestii daty cofnięcia odwołania, mogłoby mieć "istotny wpływ na wynik sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Okoliczność cofnięcia odwołania przez cudzoziemkę w piśmie, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 21 marca 2019 r. jest bezsporna i przyznana w odpowiedzi na skargę. Uchylenie przeto zaskarżonej decyzji uzasadniając to koniecznością prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co do okoliczności nie kwestionowanej także przez organ, w ocenie Sądu Naczelnego nie uzasadniało uwzględnienia skargi. Trafnie także Szef Urzędu wywodzi w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza ponadto przepis art. 141 § 4 Ppsa, odnośnie wymogów uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Mając obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skoro powołano w zaskarżonym wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, obowiązkiem sądu a quo było wyjaśnienie w jaki sposób zarzucane organowi uchybienia przepisów postępowania, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie także skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę odnośnie przyznania częściowej wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do daty cofnięcia odwołania przez cudzoziemkę i braku takiego wpływu na wynik sprawy rozstrzyganej przez Szefa Urzędu zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala – przy uznaniu skuteczności skargi kasacyjnej – na rozpoznanie samej skargi w myśl art. 188 Ppsa. Skarga nie jest uzasadniona. Skarżąca cudzoziemka kwestionuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej jego części, gdzie Szef Urzędu stwierdził, że w dniu 31 grudnia 2019 r. do tego organu wpłynęło pismo strony, w którym wniesiono o cofnięcie odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji zostało podjęte zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Kodeks nie nakazuje w treści rozstrzygnięcia decyzji umarzającej postępowanie określać datę wniesienia podania strony domagającej się takiego rozstrzygnięcia. Z tego względu wywód zawarty w skardze, jakoby takie określenie w zaskarżonej decyzji miałoby mieć istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości ubiegania się przez cudzoziemkę o zwrot wpłaconego czesnego z tytułu podjęcia studiów na polskiej uczelni wyższej, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z obszernych wywodów odpowiedzi Szefa Urzędu na skargę cudzoziemka ubiegała się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, takowego zezwolenia nie otrzymując, również w toku postępowania wywołanego jej nowym wnioskiem o jego wydanie z 16 kwietnia 2019 r. Nie ma racji skarżąca wywodząc, że w chwili podjęcia przez nią studiów w październiku 2019 r. decyzja Wojewody Mazowieckiego z 25 września 2018 r. była decyzją ostateczną i prawomocną, skoro umorzenie postępowania odwoławczego z odwołania od w/w decyzji organu wojewódzkiego nastąpiło dopiero w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, tj. 3 kwietnia 2020 r. Skoro warunkiem nie pobierania opłat za studia przez cudzoziemca jest m. in. posiadanie przezeń zezwolenia na pobyt czasowy, ale w oznaczonych w art. 324 ust. 2 pkt 3 i 8 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2020, poz. 85) sytuacjach, to umorzenie postępowania odwoławczego zaskarżoną decyzją w dniu 3 kwietnia 2020 r., nawet z błędnym wskazaniem daty cofnięcia odwołania od decyzji I instancji odmawiającej zezwolenia na pobyt czasowy w związku z chęcią podjęcia pracy przez cudzoziemkę na terytorium Polski, nie miało znaczenia w kwestii ponoszenia opłat z tytułu podjęcia studiów. Ponieważ uchybienie w motywach zaskarżonej decyzji, którego niewątpliwie dopuścił się organ II instancji, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. umorzenia postepowania odwoławczego, skarga nie była zasadna. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 188 i art. 151 Ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić i oddalić skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.