I OSK 356/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 238/08 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] i decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 5 listopada 2008r., sygn. akt IV SA/Wr 238/08, oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Wójt Gminy J., odmówił R. S. przyznania zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że R. S. zwrócił się do Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Odmawiając przyznania zasiłku celowego organ argumentował, że straty w uprawach rolnych, spowodowane suszą wyniosły 27,98%, w związku z czym wnioskodawca nie spełnia przesłanki zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Strona, kwestionując takie stanowisko organu pierwszej instancji, w odwołaniu z dnia 21 stycznia 2008 r., wniosła o uchylenie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło, iż podstawę do przyjęcia rozmiarów szkód spowodowanych suszą stanowił protokół szacunku strat z dnia 24 lipca 2006 r., natomiast powierzchnię upraw rolnych ustalono na podstawie deklaracji R. S. we wniosku o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006. Organ II instancji podzielił stanowisko w kwestii sposobu ustalenia powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie R. S. Również strona nie kwestionowała takiego sposobu ustalenia powierzchni, w stosunku do której wyliczane są szkody spowodowane suszą (protokół z dnia 25 października 2007 r. sporządzony na okoliczność zapoznania się R. S. z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji). Nie ma natomiast zgodności, co do powierzchni upraw dotkniętych suszą oraz powierzchni strat po uwzględnieniu ubytków plonu. Organ przyjął w tym względzie ustalenia Zespołu Gminnego dokonującego szacunku strat w gospodarstwach rolnych na terenie gminy J. Ponadto wskazano, iż regulacja § 4 ust 2 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. nie pozwala na weryfikację ustaleń komisji w kwestii oszacowania wysokości strat w poszczególnych uprawach rolnych. Dlatego też organy orzekające, ustalając średnią wielkość szkód, nie miały możliwości prawnych, ani faktycznych uwzględnienia strat innych, niż stwierdzone przez uprawnioną do tego komisję. Nie byłoby zatem uprawnione przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji, żądanych przez stronę, dowodów z zeznań świadków, bowiem podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie oświadczeń złożonych przez świadków prowadziłoby wprost do naruszenia przywołanego wyżej przepisu prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej decyzję R. S. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu błędną wykładnię normy prawa materialnego poprzez: - przyjęcie, że materialnoprawne przesłanki udzielenia pomocy społecznej są określone wyłącznie w przepisie § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy tj. błędną interpretację przepisów art. 24 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2004 r.); - przyjęcie, że protokół oszacowania szkód w uprawach rolnych sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), jest materialna przesłanką uzyskania przedmiotowej pomocy, oraz - naruszenie norm prawa procesowego tj. art. 7 w związku z art. 75, w związku z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż jedynym środkiem dowodowym na fakt oszacowania szkód może być tylko protokół sporządzony przez komisję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę R. S. na powyższą decyzję stwierdził, że podstawę do przyjęcia rozmiarów szkód spowodowanych suszą stanowił protokół szacunku strat z dnia 24 lipca 2006 r., natomiast powierzchnię upraw rolnych ustalono na podstawie deklaracji R. S. we wniosku o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006. Strona nie kwestionowała takiego sposobu ustalenia powierzchni, w stosunku do której wyliczane są szkody spowodowane suszą. Spór natomiast dotyczył wielkości powierzchni upraw dotkniętych suszą oraz powierzchni strat po uwzględnieniu ubytków plonu. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zauważył, że o ile argumentacja strony może mieć swoje źródło w kodeksie postępowania administracyjnego (szczególnie art. 75 i art. 78 k.p.a.), to pomija podstawy materialnoprawne przyznawania pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zgodnie z § 4 ust 2 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. W analizowanej sytuacji protokół szacowania szkód jako pisemne ujęcie (utrwalenie) w prawem przepisanej formie pewnych zdarzeń lub pewnego stanu rzeczy przez upoważniony podmiot odnosi się do czynności postępowania mającej istotne (podstawowe) znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że czynność dokumentowana treścią protokołu dotyczy okoliczności prawotwórczych, od których zasadniczo zależy, czy określona osoba może być podmiotem praw (obowiązków) oraz jaki będzie ich zakres. W rozpatrywanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania ustaleń protokołu i sposobu ich przeprowadzenia, gdy ustaleń dokonał upoważniony podmiot (komisja powołana przez wojewodę), w obecności skarżącego. Skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do sposobu dokonania ustaleń, a protokół szacowania szkód został podpisany przez niego bez żadnych uwag. Należy uznać, że w takiej sytuacji przepisy rozporządzenia, z dnia 29 sierpnia 2006r., w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, nie dają organowi orzekającemu, w przedmiocie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy, prawa wyboru dowodów na okoliczność oszacowania strat w uprawach rolnych spowodowanych suszą. W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie zwrócił uwagę na względy praktyczne podkreślając, że weryfikacja taka nie jest możliwa również ze względu na specyfikę produkcji rolniczej, która z natury rzeczy jest produkcją sezonową, a stan upraw zależny jest od fazy wegetacyjnej uprawianych roślin, przebiegu warunków pogodowych, wykonanych zabiegów pielęgnacyjnych, itp. Stąd nie jest możliwe dokonanie oceny polowej stanu uprawnianych roślin w dowolnym terminie np. po zbiorze plonów. W takiej sytuacji nie jest możliwe późniejsze podnoszenie zarzutu, że protokół nie odzwierciedla rzeczywiście poniesionych strat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. S. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, iż protokół oszacowania szkód sporządzony przez Komisję powołaną przez wojewodę stanowi materialnoprawną przesłankę udzielenia pomocy; Ponadto R. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy: 1) przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego; 2) przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z § 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., w zw. z art. 75, art. 76 § 3, art. 78 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, iż protokół oszacowania szkód, w sytuacji kiedy został sporządzony, może być jedynym dowodem w sprawie; 3) art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny materiału dowodowego nie dopuszczonego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155 poz. 11090), ogranicza postępowanie dowodowe do protokołu sporządzonego przez komisję, powołaną na podstawie § 20 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), czy też w postępowaniu tym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Przy tak sformułowanym pytaniu należy stwierdzić, że zasada prawdy obiektywnej jako jedna z naczelnych zasad każdej procedury znajduje tu pełne zastosowanie. Prowadząc postępowanie, o przyznanie wskazanego zasiłku celowego, rzeczą organów administracji jest zebranie materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, stosując w pełnym zakresie reguły postępowania dowodowego uregulowanego w dziale II, rozdział 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W kwestii gromadzenia dowodów przepisy cytowanego rozporządzenia określają jedynie, że w celu wydania decyzji administracyjnej nie przeprowadza się rodzinnego wywiadu środowiskowego (§ 3 ust. 2). Nie oznacza to, że protokół szacowania szkody z § 4 ust. 2 rozporządzenia jest jedynym środkiem dowodowym w sprawie. Protokół jest jednym z dowodów. Wartość tego dowodu winna być oceniana przez organ administracji zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Użyte w § 4 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie "po wszczęciu postępowania" oznacza, iż w granicach działania organu administracji publicznej mieści się obowiązek prowadzenia wszczętego postępowania w zgodzie z powyższymi przepisami. Wykładnia językowa przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia, w którym zaakcentowano sformułowanie "na podstawie protokołu oszacowania szkód", bez systemowej wykładni tegoż przepisu i bez powiązania go z innymi przepisami w szczególności art. 7 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej może sugerować, iż jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń średniej wysokości szkody w gospodarstwie rolnym jest tylko i wyłącznie protokół szacowania szkody. W takim jednak wypadku strona oraz organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego pozbawiona zostałyby możliwości podejmowania czynności zmierzających do wszechstronnego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny, czy ten ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie prawnej Zasada prawdy obiektywnej ustala obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. W tym celu zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Ustalenie, bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów jest zatem sprzeczne z art. 75 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy mieć na względzie, że na wojewodów został nałożony obowiązek powołania komisji na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji oraz obowiązek przekazania, w terminie do dnia 15 września 2006 r. właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów oszacowania szkód. Protokoły te miały stanowić podstawę, w oparciu o którą właściwy organ ustalał średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie (§ 4 ust. 2). Jednakże nie można podzielić stanowiska organu oraz Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia ograniczają dopuszczalność wniosków dowodowych na wskazane w nich okoliczności faktyczne oraz innych dowodów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Delegacja niniejsza upoważniała Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych dotkniętych klęską suszy. Z tego względu Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji niniejszego programu, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych i zasad postępowania uregulowanych w k.p.a. Zatem raję ma skarżący kasacyjnie, ze brak jest podstaw do interpretowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. jako wykluczających stosowanie w toku postępowania administracyjnego przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. W badanej sprawie skarżący kwestionował ustalenia protokołu szacunku strat z dnia 24 lipca 2006 r. Protokół ten wbrew ustaleniom organów i Sądu I instancji nie został przez skarżącego podpisany. W toku całego postępowania skarżący domagał się przesłuchania świadków na okoliczność rozmiaru poniesionych szkód. W tej sytuacji organ winien skorzystać z innych środków dowodowych prowadzących do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie wysokości szkody. Z przedstawionych wyżej względów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw z art. 7, 77, 75, 76§3 i 78 k.p.a. są za zasadne co prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.