II SA/Rz 826/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych -skargę oddala- UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium wskazało art. 1381 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...], wydanym na podstawie art. 26 § 2 i 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy do załatwienia wniosku RL (dalej: "skarżącego") w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działce nr 1162 w N. Zawiadomieniem z dnia 29 kwietnia 2009 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działce nr 1162 w [...]. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji uznał, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sprawy prowadzonej w przedmiocie robót budowalnych wykonanych na drodze gminnej, zlokalizowanej na działce nr 1162, i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie uregulowania stosunków wodnych. Uwzględniając zażalenie skarżącego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta [...]. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. względem postępowanie prowadzonego w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie. Kolejno postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 oraz art. 123 K.p.a., ponownie zawiesił postępowanie administracyjne. W ocenie organu I instancji, wydanie decyzji w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wójta Gminy [...], prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia działek nr 1163 i 1162 w [...], oraz w zakresie punktów wspólnych z działkami nr 1161/2 i 728/2, wszczętego na wniosek skarżącego. Tym samym rozstrzygnięcie tego postępowania ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik opisywanej sprawy. Ewentualne urządzenia zapobiegające szkodom powinny być bowiem wykonane na działce właściciela, który dokonał zmian szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. RL wniósł zażalenie na opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta [...], kwestionując stanowisko organu I instancji o zaistnieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący podniósł, że Prezydent nie wykazał w jakikolwiek sposób, aby postępowanie rozgraniczeniowe pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym ze sprawą prowadzoną w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na tej nieruchomości. W ocenie skarżącego, stwierdzenie organu I instancji pozostają również w sprzeczności z ocena prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 lutego 2017 r. II SA/Rz 1008/16 oraz wydaną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Wyrokiem tym Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie działek nr 1163 i 1162 w [...] oraz poprzedzające postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2018 r. organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Ponadto granice między działkami nr 1162 i 1163 zostały już ustalone przez strony w wyniku ugody z dnia 12 lipca 1994 r. zawartej w postępowaniu prowadzonym przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] pod nr [...]. Obecnie zawnioskowane przez niego postępowanie rozgraniczeniowe spowodowane było zaś zmianą stanu faktycznego na granicy wskazanych nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] o zawieszeniu postępowania, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w realiach opisywanej sprawy ujawniły się kwestie prawne związane z prawidłowym określeniem przebiegu urządzenia zapobiegającego szkodom, wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia w kontekście ewentualnego wydania decyzji w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) – dalej: "P.w.". W ocenie organu odwoławczego, kwestie te mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych i bez nich nie jest możliwe prawidłowe wydanie decyzji w tym postępowaniu. Tym samym zasadnie organ I instancji uznał, że w sprawie wyłoniło się zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., i w konsekwencji zawiesił postępowanie administracyjne do czasu jego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, RL wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, naruszenie ważnego interesu prawnego skarżącego i naruszenie interesu społecznego. Skarżący podniósł, że sprawa własności nieruchomości jest zagadnieniem odrębnym i nie mającym wpływu na meritum sprawy prowadzonej w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych. Gdyby bowiem było inaczej, organy winny dostrzec tę kwestię znacznie wcześniej, a nie po 10 latach prowadzenia postępowania. W ocenie skarżącego, dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy umożliwia wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Z dokumentów tych wynika, że rów przydrożny powinien zostać zaprojektowany po przeciwnej stronie drogi, a nie przy działce skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie uregulowania stosunków wodnych na drodze gminnej, położonej na działce nr 1162 w [...]. Zdaniem organów, rozstrzygniecie sprawy o uregulowaniu stosunków wodnych jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygniecie sprawy rozgraniczenia działki nr 1162, na której zlokalizowana jest sporna droga, z działką sąsiednią nr 1163. Tym samym, w ocenie organów, w sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na wstępie wskazać należy, ze zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W.Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 127–128); (szerzej na ten temat – zob. art. 100). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (teza druga wyroku NSA z dnia 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92). W literaturze stwierdza się także, że rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (G.Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, nr 7, s. 63). W literaturze wypowiedziano także pogląd, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta sprawa administracyjna (W.Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 2003, nr 10, s. 29). W realiach niniejszej sprawy wymaga również podkreślenia, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i w przypadku zaistnienia zagadnienia wstępnego, zawieszenie posterowania jest obowiązkiem organu. Kwestia zawieszenia postępowania, w przypadkach o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1 – 4 K.p.a., nie została pozostawiona uznaniu organu. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania prowadzonego w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na działkach objętych postepowaniem rozgraniczeniowym. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały zatem wydane w pełni legalnie. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, punktem wyjścia jest wskazanie regulacji, w oparciu o którą w niniejszej sprawie organy prowadzą postępowanie w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych. Przepisem tym jest, z uwagi na wszczęcie postępowania w 2009 r., art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 P.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 P.w., na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 P.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika jednoznacznie, że obowiązek, o którym mowa w art. 29 ust. 3 P.w., może być nałożony jedynie na właściciela lub współwłaściciela, względnie użytkownika wieczystego nieruchomości, na której dokonano zmian stanu wód, które doprowadziły do powstania szkody, i to niezależnie od jego winy, czy nawet przyczynienia się do tychże zmian. Słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. IV SA/Wa 13/06 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawodawca nie tylko zakazał właścicielowi gruntu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód i ścieków na inne grunty, ale również zobowiązał go do dbania aby stan stosunków wodnych na jego gruncie nie przyczyniał się do powstania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez jego działania, ale też działania osób trzecich, jak też na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego oraz innych osób. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne, na których potencjalnie doszło do naruszenia stosunków wodnych, jest zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Słusznie wskazały rozstrzygające sprawę organy, że ustalenie przebiegu granicy działek nr 1162 i 1163 w [...], a w konsekwencji ustalenie, na której działce doszło do naruszenia stosunków wodnych, jest konieczne dla ewentualnego określenia adresata decyzji wydanej na podstawie art. 29 § 3 P.w. Wskazany przepis wyklucza możliwość nałożenia obowiązków wykonania określonych urządzeń zapobiegającym szkodom na podmiot, który nie jest właścicielem terenu. Innymi słowy, organ prowadząc postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie ma obowiązek powstrzymać się przed wydaniem decyzji do czasy ostatecznego zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Nałożenie obowiązku wykonania określonych urządzeń lub przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego na podmiot, który w wyniku postępowania rozgraniczeniowego utracił status właściciela gruntu objętego decyzją wydaną na podstawie art. 29 § 3 P.w., czyniło by decyzję niewykonalną, oraz mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Sąd nie podziela zarzutów skarżącego, dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1163 a działką nr 1162 oraz w zakresie punktów wspólnych z działkami nr 1161/2 i 728/2. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że zarówno Prezydent miasta [...], jak i orzekające jako organ wyższy stopniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydały zaskarżone rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Sąd nie neguje stanowiska skarżącego, że materiał dowódcy zgromadzony w aktach sprawy może być wystarczający do wydania decyzji w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie, aczkolwiek kwestia ta wykracza poza granice sprawy wyznaczone wskazanym przez skarżącego przedmiotem zaskarżenia. Niemniej w sytuacji istnienia sporu granicznego, a zatem sporu co do przebiegu granic i zasięgu prawa własności na gruncie, wydanie decyzji jest uzależnione od zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.