II SA/Bd 19/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi E. S.A. w G. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015r. spółka wystąpiła o zobowiązanie właściciela, spadkobierców lub inne osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...] o pow. 1.0400 ha, położonej w obrębie Wójcin, gmina P. K., w celu wykonania czynności związanych z przeprowadzeniem remontu linii napowietrznej SN-15kV relacji GPZ P. - T., polegającego na wymianie przewodów, izolatorów oraz stanowiska słupowego, zgodnie z zakresem opisanym na załączonym do wniosku opisie prac remontowych i mapie. Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. Starosta R. odmówił zobowiązania do udostępnienia ww. nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że prace polegające na wymianie stanowisk słupowych, wymianie przewodów i wymianie izolatorów, a także montażu nowych fundamentów oraz montażu nowych żerdzi wirowanych nie stanowią remontu, lecz przebudowę i w związku z tym niedopuszczalne jest wydanie decyzji na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej: "u.g.n." Rozpatrując złożone odwołanie, Wojewoda decyzją z [...] maja 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu naruszenia art. 10 k.p.a., który zobowiązuje organ do umożliwienia stronie prawnych możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego, jak również wskazania w decyzji precyzyjnie terminu zajęcia nieruchomości niezbędnych do wykonania czynności związanych z remontem linii energetycznej. Rozstrzygając ponownie sprawę, Starosta R. decyzją z [...] maja 2017r. odmówił zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka numer [...], w celu wykonania czynności związanych z przeprowadzeniem remontu wskazanej, podając w uzasadnieniu, że prace polegające na wymianie stanowisk słupowych, wymianie przewodów i wymianie izolatorów, a także montażu nowych fundamentów oraz montażu nowych żerdzi wirowanych nie stanowią remontu, lecz przebudowę i w związku z tym niedopuszczalne jest wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2017r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ, wskazując na treść art. 124b ust. 1 u.g.n. podał, że wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis może nastąpić wyłącznie w sytuacji spełnienia określonych w nim przesłanek, w tym spełnienia przesłanki polegającej na tym, iż planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". Organ wyjaśnił, że ocena czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą mieściły się w definicji remontu. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że zakres modernizacji będzie obejmował wymianę przewodów typu AFL-6 o przekroju 35 mm2 na przewody typu AFL-6 o przekroju 70 mm2. Ponadto, dotychczas stosowane żerdzie żelbetowe typu ŻN zostaną wymienione na strunobetonowych wirowanych typu E o długościach 12 m i wymaganej wytrzymałości. Tym samym na przedmiotowej linii przewody dotychczasowe zostaną zastąpione przez przewody o większym przekroju - 70 mm2. Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu (zwiększenie przepustowości sieci). W związku z powyższym organ uznał za niezasadne twierdzenia strony, iż w wyniku planowanych prac wartości parametrów linii nie ulegną zmianie, tak jak i napięcie przesyłanej energii wynoszące 15kV. Wraz ze zwiększeniem przekroju przewodów zwiększą się bowiem możliwości przesyłowe, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Podkreślono, że w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego o przekazanie wyjaśnień dotyczących parametrów technicznych i użytkowych linii obecnie funkcjonującej i linii planowanej, inwestor w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazał m.in., że przedmiotowa linia posiada przewody typu ALF-6 o przekroju 35 mm2, które zostaną wymienione na przewody ALF-6 o przekroju 70 mm2. Zmiana przekroju przewodów linii napowietrznej, ma za zadanie zapewnić przesył prądu o parametrach niezmiennych na całej długości linii - ograniczenie strat napięcia na końcach linii napowietrznej (cieńsze przewody posiadają większą rezystancję, a co za tym idzie zwiększają straty napięcia w linii). Wnioskodawca nie dostarczył na poparcie swoich argumentów żadnych dowodów mogących potwierdzić brak zmiany mocy linii napowietrznej SN-15 kV GPZ P. - T.. W związku z powyższym organ odwoławczy na podstawie posiadanych dowodów uznał, że moc przesyłu linii energetycznej będzie większa. Organ podkreślił, że jednym z parametrów mającym wpływ na ocenę charakteru planowanych prac jest moc linii elektroenergetycznej. Wymiana przewodów linii elektroenergetycznej na przewody o większym przekroju powoduje zmianę mocy, natężenia, a także wartości pola elektromagnetycznego linii napowietrznej SN-15 kV GPZ P. - T.. Organ wskazał ponadto, że w wyniku planowanych prac, zgodnie z załączonymi do wniosku dokumentami, zmianie ulegną także inne parametry techniczne linii elektroenergetycznej: kubatura, przekrój, powierzchnia zabudowy słupów. Powyższe ustalenia, zdaniem organu, uniemożliwiają zakwalifikowanie przedmiotowych prac jako remont i prowadzą do zaliczenia inwestycji do kategorii przebudowy, a to wyłączają spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b ust. 1 u.g.n. W ocenie organu remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu liniowego, a następnie jego wznoszeniu od nowa i to ze zmienionymi parametrami. Jednoczesna wymiana fundamentów, słupów, przewodów i izolatorów oznacza bowiem, że obiekt liniowy na określonym odcinku przestaje istnieć, a następnie wznosi się go w tym samym miejscu. Niemożliwe jest bowiem zamontowanie tych wszystkich elementów w tym samym miejscu bez rozbiórki dotychczasowego obiektu. W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 124 b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo Budowlane, poprzez błędną interpretację, sprzeczną z treścią i interpretacją tych przepisów, oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że w odniesieniu do linii elektroenergetycznej remont może dotyczyć wszystkich elementów linii pod warunkiem zachowania pierwotnej wielkości długości, miejsca posadowienia słupów i parametrów linii także z zastosowaniem innych materiałów. Zdaniem strony, przy klasyfikacji rodzaju robót jako remont czy przebudowa w odniesieniu do linii elektroenergetycznej znaczenie ma długość, szerokość, wysokość oraz parametry linii, a te nie ulegają zmianie dla całego obiektu budowlanego. W związku z powyższym w ocenie spółki zaskarżona decyzja narusza przepis art 3 pkt 7a i 8 ustawy - Prawo budowlane, poprzez zakwalifikowanie planowanego zakresu prac remontowych jako przebudowy, a nie remontu. Remont stanowią roboty budowlane przy istniejącym obiekcie budowlanym, tak jak w niniejszym przypadku, które zmierzają do odtworzenia stanu pierwotnego, a przekraczają bieżącą konserwację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze z zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zakres wskazanych we wniosku skarżącej prac uprawniał do wydania decyzji, o której mowa w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami - jak twierdzi skarżąca, czy też nie mógł stanowić postawy do wydanie powyższej decyzji – jak twierdzi organ. W myśl przepisu art. 124b u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nie należących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1). Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (art. 124b ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (art. 124b ust. 3). W świetle powyższego stwierdzić należy, że art. 124b u.g.n. przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia na podstawie decyzji administracyjnej wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z powyższego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmioty przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest jednak wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 124b, warunkujących wydanie nakazu udostępnienia nieruchomości. Mianowicie, decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionej jednostce. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Tym celem jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na pojęcie remontu użyte w art. 124b u.g.n. W judykaturze podkreśla się (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1488/13), że wyjaśnienie znaczenia tego terminu wymaga przeprowadzenia procesu wykładni przy wykorzystaniu definicji legalnych zawartych w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej powoływanej jako prawo budowlane. Stosownie do art. 3 prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); budowę - wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowanego (pkt 6); przebudowę - wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a); remont - wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). Jak wynika z treści art. 3 pkt 8 prawa budowlanego istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006). Przy czym, dokonując oceny rozumienia pojęcia "remontu", należy mieć na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o szczególne obiekty, jakimi są niewątpliwie energetyczne linie przesyłowe. W przypadku tego typu obiektów sama wymiana słupów i przewodów na części linii (trakcji) energetycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany jej parametrów technicznych. O kwalifikacji przedsięwzięcia jako przebudowy nie decyduje zatem sam fakt, że przewody nowej instalacji będą posiadały inne średnice, a słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, kluczowe bowiem jest to, czy wymienione elementy linii zmienią jednocześnie parametry techniczne obiektu. Chcąc zakwestionować zakres planowanych prac jako remont, należałoby wykazać, że ulegną zmianie takie parametry jak: napięcie, długości linii napowietrznej, jej przebieg, moc lub pole elektromagnetycznego itp. Ustalenia zatem wymaga, jakie parametry linia energetyczna ma aktualnie i jakie uzyska po przeprowadzeniu robót. Dopiero bowiem jakakolwiek zmiana powyższych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowalnego. Każda przy tym sprawa rozpoznawana przez organ jest indywidualna i wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego i odniesienia się do niego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 983/17; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 1509/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 października 2017 r., II SA/Bd 590/17). W rozpatrywanej sprawie spółka we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. wyjaśniła, że planowane prace dotyczą linii napowietrznej SN-15 KV relacji GPZ Piotrków-Talarkowo przebiegającej także przez nieruchomość, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości (działkę nr [...]). Prace te mają polegać na wymianie przewodów, izolatorów i jednego stanowiska słupowych. Spółka uzasadniała wykonanie tych prac potrzebą zminimalizowania ryzyka występowania awarii energetycznych, wyeksploatowaniem przewodów linii oraz stanowisk słupowych, a także uniknięciem niebezpieczeństwa opadnięcia przewodów. W celu ustalenie czy w sprawie mamy do czynienia z remontem, zarówno Starosta R. (wezwanie z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] marca 2017 r.) jak i Wojewoda (pismo z dnia [...] lipca 2017 r.) zwracali się do skarżącej o przedstawienie dokumentacji technicznej planowanych prac, wskazanie konkretnych okoliczności faktycznych potwierdzających wyeksploatowanie i wysoką awaryjność przedmiotowej linii, określenie jakie parametry ma linia obecnie, a jakie konkretnie ma uzyskać w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych oraz czy te prace nie spowodują zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, w tym podanie dokładnej charakterystyki słupów obecnie posadowionych i planowanych do wymiany (np. ilości linii jakie mogą być zamontowane na nowych słupach, czy docelowo ma być posadowionych tyle samo słupów), jak i dokładnej charakterystyki linek teraz funkcjonujących i planowanych do zamontowania (np. maksymalnego napięcia, mocy i pola elektroenergetycznego). W pismach z dnia [...] marca 2017 r., z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2017 r. spółka stwierdziła, że nie dysponuje obecnie dokumentacją techniczną planowanych robót, nie posiada dokumentów potwierdzających awaryjność linii. Podkreśliła, że w wyniku planowanych prac nie zmieni się napięcie przesyłanej energii wynoszące 15 kV. Następnie wyjaśniła, że istniejące przewody typy ALF-6 35 mm2 zostaną wymienione na przewody ALF-6 35 mm2, słupy typu ŻN zostaną zastąpione słupami typu E, nie ma możliwości podwieszenia dodatkowych przewodów, nie zmieni się długość linii, nie ulegną też zmianie parametry zasilania czy obciążenia linii. W oparciu o powyższe wyjaśnienia spółki organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo został zastosowany art. 124b u.g.n. W zaskarżonej decyzji wskazano, powołując się na pismo strony z dnia [...] sierpnia 2017 r., że mają być zastosowane przewody typu ALF-6 o przekroju 70 mm2 w miejsce dotychczasowych przewodów typu ALF-6 o przekroju 35 mm2, co spowoduje, że zmianie ulegnie moc linii energetycznej. Im bowiem większy przekrój przewodnika, tym więcej elektronów - prądu płynie w jednostce czasu. Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego, zwiększeniu ulegnie pole elektromagnetyczne. W efekcie Wojewoda uznał, że nastąpi zmiana parametrów technicznych tego obiektu, co dowodzi, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową linii energetycznej. Podkreślenia jednak wymaga, że we wskazanym piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. spółka wyraźnie stwierdziła, że istniejące, wyeksploatowane przewody typu ALF-6 35 mm2 zostaną wymienione na przewody ALF-6 35 mm2. Tym samym w zaskarżonej decyzji organ powołał się na informacje, które nie znajdują potwierdzenia w powyższym piśmie, mającym stanowić źródło powyższych informacji. Podkreślić należy, że kwestia przekroju przewodów, które miały zostać wymienione w ramach zamierzonych przez skarżącą prac na przedmiotowej linii, miała istotne znaczenie w sprawie. Stwierdzona bowiem przez organ odwoławczy okoliczność zwiększenia przekroju przewodów, mająca wynikać z wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., stanowiła główny powód rozważań organu II instancji o nieremontowym charakterze zamierzonych prac. Wobec poczynienia istotnych ustaleń, determinujących podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, na podstawie danych nie znajdujących potwierdzenia w materiale dowodowym, na który powołał się organ odwoławczy, Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, że podjęta przez Wojewodę decyzja odpowiada prawu. Chybiony jest bowiem pogląd organu, że wskutek zastosowania przewodów o większym przekroju zwiększy się moc i pole elektromagnetyczne linii napowietrznej. Z wyjaśnień spółki wynika, że przekrój przewodów nie ulegnie zmianie. W konsekwencji organ nie wykazał, że w wyniku wymiany przewodów części linii energetycznej dojdzie do zmiany jej parametrów i że w sprawie mamy do czynienia z przebudową linii energetycznej. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni jakie przewody mają być zainstalowane w miejsce dotychczasowych, czy o przekroju 35 mm2, czy 70 mm2. Brak wyjaśnienia tej kwestii narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ uchybił w tym względzie wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym organ naruszył też art. 80 k.p.a., przekraczając granice swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postepowania Sąd nie rozstrzygał, ponieważ do czasu zamknięcia rozprawy skarżąca nie zgłosiła wniosku o ich przyznanie (art. 210 § 1 p.p.s.a.). H. Adamczewska – Wasilewicz L. Kleczkowski M. Łent