II OSK 2224/10

SENTENCJA Dnia 16 listopada 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 678/10 odrzucającego skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 marca 2010 roku nr WI.I.MG.7119-5-137-09 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 23 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 marca 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy Miejskiej Kraków - Zarządu Budynków Komunalnych, dla zamierzenia budowlanego pn. "Muzeum Sztuki Współczesnej na terenie tzw. "Fabryki Schindlera"...". W dniu 15 września 2009 r. B. i J.A. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 27 października 2009 r. odmówił wznowienia postępowania. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 26 marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 19 kwietnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska Kraków. Skargę podpisała Dyrektor Zarządu Budynków Komunalnych, upoważniona przez Prezydenta Miasta Krakowa. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego wnoszona przez organ I instancji na decyzję organu odwoławczego. Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie decyzję w I instancji wydał Prezydent M. Krakowa, a skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie będącego drugą instancja w tej sprawie, wniosła Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez upoważnioną przez Prezydenta Dyrektor Zarządu Budynków Komunalnych. Skargę wniósł zatem ten sam organ, który wydał decyzję I instancji. Zdaniem Sądu I instancji, nie może mieć przy tym znaczenia, że Prezydent M. Krakowa wydał decyzję w I instancji wykonując funkcję Starosty Grodzkiego, a skarga została wniesiona przez osobę upoważnioną przez niego jako organ wykonawczy Gminy Kraków w imieniu tej Gminy, jako odrębnej jednostki samorządu terytorialnego. Pomimo wykonywania dwóch różnych funkcji: funkcji Starosty Krakowskiego i funkcji organu wykonawczego Gminy Kraków, Prezydent M. Krakowa jest jednym organem i jedną osobą, a nie dwoma organami administracji publicznej. Nie jest zatem możliwe, żeby wykonując każdą ze wspomnianych funkcji reprezentował różne, sprzeczne ze sobą interesy i żeby miał interes prawny w zaskarżeniu decyzji SKO, uchylającej jego własną decyzję tylko dlatego, że wydał ją wykonując inną funkcję. Nie bez znaczenia jest również to, że granice Powiatu Grodzkiego i Gminy Miasta Krakowa są tożsame. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy Gmina działając jako inwestor i jednocześnie jako organ I instancji wydający decyzję w związku z tą inwestycją, jest uprawniona do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie wydane w toku postępowania administracyjnego, czy to zwykłego czy to nadzwyczajnego, dotyczącego procesu inwestycyjnego? Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje utrwalony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, zgodnie z którym nie można na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina jest bowiem tworem o szczególnej pozycji ustrojowej i prawnej. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest kompetencja, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych w ramach korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (zob. przepisy rozdz. V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, po z. 1591 ze zm.), gminy powinny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Dlatego też, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym to postępowaniu nie ma ona legitymacji procesowej. Nie wyłącza to jednak możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawach jej dotyczących. Taki pogląd wyrażony został między innymi w glosie T. Wosia do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (Samorząd Terytorialny, nr 12, s. 70 i n.) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08 (LEX nr 562860). Z tych też powodów zasadnie Sąd I instancji uznał, że Gmina Miejska Kraków nie była w niniejszej sprawie uprawniona do zaskarżenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 26 marca 2010 r. i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił. Tym samym niezasadnym okazał się zarzut naruszenia cytowanego przepisu, jak również przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., który z powodów opisanych wyżej nie mógł znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.