II OSK 1703/10

SENTENCJA Dnia 30 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. i K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 119/10 w sprawie ze skargi M. G. i K. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. i K. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W wyniku oględzin działki nr [...] w miejscowości O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryfinie ustalił, że na działce tej znajduje się obiekt budowlany, o konstrukcji drewnianej, składający się z sali konsumpcyjnej z zapleczem socjalnym i kuchnią oraz letnią wiatą konsumpcyjną (restauracja "A"), który wybudowany został przez skarżących w styczniu 2004 r. bez pozwolenia na budowę. W oparciu o poczynione ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryfinie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nakazał skarżącym, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymać roboty budowlane związane z budową restauracji "A." oraz przedłożyć, w terminie do dnia 31 maja 2009 r., zaświadczenie Burmistrza C. o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryfinie, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego, restauracji "A.", ponieważ skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryfinie z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Gryfinie z dnia [...] kwietnia 1994 r. udzielająca spółce cywilnej "C." – R. C. i K. I. z siedziba w Szczecinie pozwolenia na użytkowanie Targowiska Gminnego w O., na którą powołują się skarżący, nie dotyczyła obiektu restauracji "A.". Na działce nr [...] był tylko jeden obiekt budowlany, oznaczony liczbą "10" opisany w legendzie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jako biuro targowiska. Na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę, aktualnej na dzień 10 grudnia 2000 r. nie jest naniesiony obiekt będący przedmiotem postępowania. Zatem należy uznać, że do dnia 10 grudnia 2000 r. na działce nr [...] nie był usytuowany żaden obiekt budowlany. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryfinie zasadnie przeprowadził postępowanie na podstawie przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego, regulujących sprawy wybudowania obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro skarżący nie wykonali w wyznaczonym [...] lutego 2009 r., to należało nakazać rozbiórkę obiektu restauracji. Z przedstawionych przez skarżących informacji wynika, że w miejscu obecnego usytuowania restauracji A. mógł się znajdować tylko obiekt budowlany będący kontenerem, a zatem niezwiązany z gruntem. Nie jest możliwe takie przebudowanie kontenera, aby powstał z niego istniejący budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając skargę podzielił stanowisko organów obu instancji, wskazując że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony w oparciu o sporządzony z udziałem skarżącego protokół oględzin nieruchomości, decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Gryfinie z dnia [...] kwietnia 1994 r. jak również mapę terenu sporządzoną przez uprawnionego geodetę, aktualną na dzień 10 grudnia 2000 r. oraz pismo skarżących z dnia 4 listopada 2009 r. oraz T. S. z dnia 26 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że budynek restauracji został wybudowany w styczniu 2004 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Restauracja A., będąca obiektem o konstrukcji drewnianej, trwale związanym z gruntem nie mogła powstać w wyniku przebudowy kontenera, lecz na skutek wykonania robót budowlanych, które doprowadziły do wybudowania innego, nowego obiektu budowlanego. Skarżący nie wykonali nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący w szczególności nie przedstawili zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miejscowości O., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], z którego wynika, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 8.KS/ZI przeznaczonym pod obsługę komunikacji z zielenią izolacyjną. Zatem przedmiotowy obiekt nie jest zgodny z zapisami powołanego planu, co w konsekwencji powoduje, że jego legalizacja w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawo budowlane nie była możliwa, W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucili naruszenie art. 106 § 3, art. 113 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 79, art. 80 i 86 k.p.a., a także art. 48 ust. 2 pkt 1a i ust. 3 oraz art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił stan faktyczny sprawy, który został nieprawidłowo ustalony, ponieważ organy nie ustalił jednoznacznie, kiedy zostały zakończone roboty budowlane prowadzone w związku z budową restauracji A., jaki charakter miały te roboty (czy była to budowa czy przebudowa). Dla dokonania oceny charakteru prac należało zbadać, czy wcześniej istniał obiekt na przedmiotowym terenie, kiedy został wybudowany i jaki był rodzaj tego obiektu, czy obecnie istniejący obiekt powstał w wyniku przebudowy tego obiektu. Z akt sprawy nie wynika, że obecnie funkcjonujący obiekt jest trwale związany z gruntem. Skarżący podnieśli, że do powstania restauracji doszło w skutek przebudowy istniejącego na tym terenie obiektu. Wyjaśnienia skarżących udzielone podczas oględzin, że roboty budowlane zostały zakończone w styczniu 2004 r. nie mogą być dowodem w sprawie. Wyjaśnienia te nie mogą być bowiem traktowane jako odrębny środek dowodowy, są jedynie realizacją czynnego udziału strony w postępowaniu. Dowód z przesłuchania stron na gruncie art. 86 k.p.a. może mieć miejsce jedynie po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracyjne zaniechały jakichkolwiek dodatkowych bliższych ustaleń, mimo, iż w przypadku gdyby obiekt został zakończony do końca 2003 r. wówczas byłby on zgodny z przepisami prawa miejscowego. Dokładne ustalenie momentu zakończenia robót miało zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia dotyczące momentu zakończenia robót poczynione przez organy administracji były odmienne od ustaleń dokonanych przez Prokuraturę Rejonową w Gryfinie. Ponadto skarżący zarzucili błędną wykładnie art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego w zakresie pojęcia "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Skarżący wskazali, że pojęcie to należy rozumieć w ten sposób, iż w zależności od konkretnego stanu faktycznego – obowiązującym planem może być albo plan obowiązujący na dzień rozstrzygania albo na dzień zakończenia robót budowlanych. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, całkowicie pominięto to, iż podstawę wydania zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu pierwszej instancji, stanowiło ustalenie, że skarżący nie przedstawili zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Do tej kwestii skarżący w ogóle się nie odnieśli w skardze kasacyjnej i nie kwestionują ustalenia co do tego przyjętego przez organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji. Kwestia ta ma zaś zasadnicze znaczenie, albowiem stosownie do przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów, w wyznaczonym terminie, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Tak więc skoro skarżący wybudowali obiekt budowlany, restaurację "A." bez wymaganego pozwolenia na budowę, w warunkach samowoli budowlanej, to zalegalizowanie tego obiektu i odstąpienie od nakazania jego rozbiórki było możliwe jedynie pod warunkiem stwierdzenia zgodności tej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wymaga potwierdzenia albo zaświadczeniem o zgodności budowy z planem miejscowym albo w razie braku planu – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Niezależnie od tego organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren, na którym znajduje się restauracja A. (uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]), przeznacza ten teren pod obsługę komunikacyjną z zielenią izolacyjną. Tak więc z tych względów, przy ustaleniu, że skarżący wybudowali obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę w styczniu 2004 r., rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę tego obiektu jest prawidłowe. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, na skutek czego w sprawie nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organy nadzoru budowlanego miały wystarczające podstawy do ustalenia, iż obiekt budowlany w postaci restauracji został wybudowany i nie była to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Wybudowanie takiego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tak więc okoliczność, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie nasuwa wątpliwości. Również co do tego, że obiekt budowlany został wybudowany (zakończono budowę) w styczniu 2004 r., ustalenia organów mają oparcie w materiale dowodowym. Nie ma wystarczających podstaw, aby zakwestionować poprawność ustalenia w tym zakresie, opartego przez organy nadzoru budowlanego na oświadczeniu skarżącego złożonym w toku oględzin obiektu budowlanego. Przedstawione później wyjaśnienia skarżącego, jak należy rozumieć jego stanowisko co do terminu zakończenia budowy, ocenione zostały, że nie są przekonujące i nie ma podstaw aby ocenę tę podważyć. Należy ponadto zwrócić uwagę, że okoliczność, czy budowa obiektu budowlanego została zakończona w styczniu 2004 r., czy w grudniu 2003 r. tak jak twierdzą skarżący, nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Twierdzenia, że budowę obiektu zakończono w grudniu 2003 r. skarżący wiążą z tym, że budowa byłaby zgodna z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został zmieniony po zakończeniu budowy. Pomijając to, że podstawę nakazania rozbiórki stanowiło ustalenie, że skarżący nie przedłożyli w terminie wymaganego zaświadczenia albo decyzji o warunkach zabudowy, należy wskazać, iż zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji przekonywująco uzasadnił trafne stanowisko, iż w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, chodzi o zgodność z planem miejscowym aktualnie obowiązującym i o zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu. Nie jest trafne powoływanie się przez skarżącego na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1260/08. Wyrok ten dotyczył legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w 1995 r. Stanowisko NSA co do zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, odnosiło się do art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Przepis ten określał specjalną procedurę legalizacyjną, która miała zastosowanie do obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Co do tych obiektów wyłączono na okres do dnia 1 stycznia 2008 r. stosowanie przepisów art. 48 – 49b Prawa budowlanego i wprowadzono odrębne reguły legalizowania takich samowoli określone w art. 3 ust. 2-5 powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Jedną z tych reguł określał art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., według której pozwolenie na użytkowanie takiego obiektu wydaje się, jeżeli obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania. Jest to zatem inna reguła niż przyjęta w art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Do zasad legalizacji samowoli budowlanej określonych w art. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. odnosi się stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1260/08, a wobec tego nie jest uprawnione odnoszenie tego stanowiska do mającego zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych względów zarzuty naruszenia, wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów Prawa budowlanego nie mają uzasadnionych podstaw. Nie są również trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem Sąd pierwszej instancji miał podstawy do dokonania oceny, iż stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo i uzasadniał zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżących także co do tego, że naruszone zostały przepisy art. 106 § 3 i art. 113 § 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.