II OSK 2649/16

TEZY Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w ramach postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r., poz 2031) nie obejmuje zatem stosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego SENTENCJA Dnia 7 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. i F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 466/16 w sprawie ze skargi H.S. i F. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 marca 2016 r.[...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 lipca 2016 r. sygn. II SA/Gl 466/16, oddalił skargę H. S. i F. S. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Śląskiego z 14 marca 2016 r. nr [...], który po rozpatrzeniu odwołań B. R.oraz skarżących od decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska z 19 lipca 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej p.n. Przebudowa ulicy Ś.w [...]: uchylił pkt 6 zezwolenia w części odnoszącej się do działki nr [...] oraz uchylił załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi pierwszej instancji (pkt I decyzji); uchylił decyzję organu I instancji w części dot. pkt 8 lit. a tiret 5, to jest zapis - niniejsza decyzja wygaśnie jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna lub budowa zostanie przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji (punkt II decyzji); orzekł w części poprzez dodanie do zezwolenia pkt. 9, o następującej treści: Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust. 3 "specustawy drogowej", decyzja ta zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. (pkt III decyzji) oraz w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (pkt IV decyzji). Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: Ppsa) w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 153 Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy pomimo związania oceną prawną nie kwestionowaną przez skarżących w tym samym stanie prawnym rozpatrując sprawę nie uwzględniły słusznego interesu obywateli, a to przez wydanie decyzji która w swojej istocie narusza zasadę słusznego interesu obywateli poprzez przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji w stosunku do wagi i celu inwestycji, czego konsekwencją jest naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez pozbawienie ich własności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 139 Kpa w pkt II zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części określającej trzyletni termin rozpoczęcia budowy, względnie termin przerwy w budowie, powodujący wygaśnięcie decyzji w sytuacji, gdy art. 139 Kpa zakazuje wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżących. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 17 września 2014 r. sygn. II SA/GL 539/14 stwierdził jednoznacznie, że przebudowa ulicy Ś. oraz poszerzenie tej drogi kosztem części nieruchomości skarżących nie naruszyło zasady proporcjonalności oraz słusznego interesu skarżących. Sąd I instancji wskazał, że powyższa ocena prawa, zgodnie z art. 153 Ppsa, wiązała Wojewodę Śląskiego rozpoznającego ponownie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska z 19 lipca 2013 r. Treść pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej jest tym samym całkowicie sprzeczna z przywołaną oceną prawną. W stanie faktycznym i prawnym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie mógł dokonać odmiennej oceny kwestii naruszenia słusznego interesu obywateli (skarżących) oraz zasady proporcjonalności. W związku z tym zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa i art. 153 Ppsa należy uznać za całkowicie chybione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść skutku również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 139 Kpa poprzez zaakceptowanie uchylenia przez Wojewodę Śląskiego decyzji organu I instancji w części określającej trzyletni termin rozpoczęcia budowy, względnie termin przerwy w budowie, powodujący wygaśnięcie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w sytuacji, gdy art. 139 Kpa zakazuje wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżących. Po pierwsze rozstrzygnięcie w tej materii, w żadnej mierze nie pogarsza sytuacji prawnej skarżących, którzy nie są przecież inwestorami inwestycji drogowej i hipotetyczna kwestia dopuszczalności prowadzenia prac budowlanych w celu realizacji inwestycji drogowej w żaden sposób nie kształtuje ich praw i obowiązków w znaczeniu o jakim mowa w art. 139 Kpa. Po drugie wydane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, "specustawa drogowa") zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze swej istoty nie może wygasnąć po upływie 3 lat, skoro wywołuje skutki nie tylko w zakresie dopuszczalności prowadzenia prac budowlanych ale również podziałów geodezyjnych, przejścia własności nieruchomości na rzecz zarządcy drogi (art. 12 specustawy drogowej) oraz wygaszenia umów obligacyjnych i prawa trwałego zarządu (art. 19 specustawy drogowej). Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w ramach postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej nie obejmuje zatem stosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, jak słusznie wskazał to Sąd I instancji. Tym samym zaakceptowanie przez organ odwoławczy błędnego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego byłoby sprzeczne z takim obiektywnym porządkiem prawnym, a dodatkowo rażąco sprzeczne z interesem społecznym, znajdującym wyraz w specustawie drogowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.