II OSK 3176/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Brwinów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2760/16 w sprawie ze skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 29 listopada 2004 r. nr XXXIII/332/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Brwinów na rzecz E. D. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2760/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 29 listopada 2004 r. nr XXXIII/332/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały - w odniesieniu do działki ewidencyjnej numer [...] w Ż. - w zakresie następujących przepisów uchwały: - § 2 ust. 2 lit. a tiret 5 - w zakresie części zdania drugiego tego postanowienia w brzmieniu: “jako obszar niezabudowany i nieutwardzony, porośnięty roślinnością (drzewami, krzewami, roślinnością ozdobną, trawą i uprawami), przy czym za powierzchnię biologicznie czynną uznaje się w tym przypadku również powierzchnie zieleni na projektowanych dachach budowli naziemnych i podziemnych oraz zieleń w ramach nawierzchni ażurowych"; - § 2 ust. 2 lit. d, - § 2 ust. 4 lit. f w zakresie zdania przedostatniego, - § 2 ust. 4 lit. g w zakresie zdania ostatniego, - § 2 ust. 4 lit. s, - § 2 ust. 5 lit. d tiret 6; - § 2 ust. 5 lit. e tiret 1, 3, 5, - § 2 ust. 5 lit. e - w zakresie części zdania ostatniego tego postanowienia w brzmieniu: "(w obrysie istniejącego budynku oraz ewentualnego przyległego tarasu lub ganku), - § 2 ust. 5 lit. j, - § 2 ust. 5 lit. I.; w punkcie drugim stwierdził nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały – w odniesieniu do działki numer [...] w Ż.; w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie czwartym zasądził od Rady Miejskiej w Brwinowie na rzecz skarżącej E. D. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd kontrolując legalność wyżej wymienionej uchwały w pierwszej kolejności wskazał na terminowość wniesienia skargi oraz fakt posiadania przez skarżącą legitymacji do jej złożenia wynikający z nabycia tytułu własności działki nr [...] położonej w Ż., która to została objęta zaskarżonym planem miejscowym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał, że § 2 ust. 2 lit. a tiret 5 planu narusza władztwo planistyczne gminy w zakresie obejmującym wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.z.p." w związku z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) w związku z art. 87 Konstytucji RP. Ustalenie definicji powierzchni biologicznie czynnej w sposób modyfikujący pojęcie zdefiniowane w przepisach powszechnie obowiązujących było w ocenie Sądu niedopuszczalne. Przechodząc do analizy postanowień § 2 ust. 2 lit. d i § 2 ust. 4 lit. s planu miejscowego Sąd pierwszej instancji wskazał na zróżnicowanie stanowiska orzecznictwa sądowego w kwestii dopuszczalności uwzględniania w planie miejscowym w oparciu o art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. dróg wewnętrznych. Nie formułując jednak w tym zakresie kategorycznego stanowiska stwierdził, że sposób uregulowania w kontrolowanym planie kwestii lokowania dróg wewnętrznych nie gwarantuje w sposób dostateczny realizacji zawartej w planie deklaracji, że uwidocznienie w planie przebiegu dróg wewnętrznych ma mieć charakter wyłącznie informacyjny i że nie prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia właściciela nieruchomości w jego prawach. Sąd podzielił w pełni zastrzeżenia skarżącej co do ustalenia w § 2 ust. 4 lit. s planu (zdanie czwarte i piąte) sformułowanych w sposób na tyle niejasny co do warunków zmiany (korygowania) przebiegu, że w praktyce - wbrew deklaracjom złożonym w planie - przebieg uwidocznionych tam dróg wewnętrznych może okazać się bezwzględnie wiążący i niezmienny dla właścicieli nieruchomości. Sytuację taką uznano za prawnie niedopuszczalną. Stwierdzając nieważność § 2 ust. 4 lit. f planu miejscowego w zakresie zdania przedostatniego oraz lit. g w zakresie zdania ostatniego Sąd podniósł, że brak było podstaw prawnych do regulowania w planie miejscowym takich kwestii, jak: (-) uzgadnianie z właściwym organem administracji planowanego przez właściciela nieruchomości odprowadzania ścieków deszczowych do rowu melioracyjnego, (-) uzyskiwanie pozwolenia wodnoprawnego, (-) nadzoru organu administracji nad przebudową urządzeń melioracyjnych. W kwestii zakazu usuwania, niszczenia i uszkadzania istniejącego drzewostanu, w szczególności niszczenia istniejących ciągów zadrzewień śródpolnych i przydrożnych uznając za wskazane uzupełnianie ciągów i skupisk zieleni wysokiej o zespoły zieleni komponowanej, a które to postanowienia znajdują odzwierciedlenie w § 2 ust.5 lit. d tiret 6 planu miejscowego Sąd stwierdził, że przedmiot ww. regulacji planistycznej pokrywa się z regulacjami ustawy o ochronie przyrody. Przywołane postanowienie planu narusza zatem granice władztwa planistycznego gminy. Przywołując treść § 2 ust. 5 lit. e tiret 1, 3 i 5 uchwały wskazano, że znajduje on bezpośrednie odniesienie do działki skarżącej, albowiem wynika z niego nakaz zachowania następujących rygorów odległościowych w zakresie linii zabudowy: - 15,0 m - od linii rozgraniczającej ulicę S. (ulica zbiorcza), - 10,0 m - od linii rozgraniczającej ulicę G. (ulica lokalna), - 6,0 m - od linii rozgraniczającej zaprojektowanych (a co najmniej uwidocznionych na palnie) dojazdów wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych. Sąd zauważył, że ww. zbiorcza ulica S. (65 KZ) oraz lokalna ulica G. (67 KL) należą do kategorii dróg powiatowych. Art.43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) w brzmieniu obwiązującym w dacie wejścia zaskarżonej uchwały w życie ustalał dla poszczególnych rodzajów dróg minimalne odległości, w jakich obiekty budowlane lokalizowane przy tych drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. W odniesieniu do ogólnodostępnej drogi powiatowej ww. przepis ustalał następujące wymogi: 8 metrów na terenie zabudowy miast i wsi oraz 20 metrów poza terenem zabudowy. Oznacza to, że na działce skarżącej przylegającej dłuższym bokiem zarówno do ulicy S., jak i krótszym do ulicy G., obowiązują linie zabudowy wyznaczone w odległościach większych od minimalnych, tj. w odniesieniu do ulicy S. o 7 m, a w odniesieniu do ulicy G. o 2 m, a przy tym dodatkowo liczone - nie jak to przewiduje art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych od zewnętrznej krawędzi jezdni - a od linii rozgraniczającej daną drogę (tym samym odległości te, liczone od zewnętrznych krawędzi przedmiotowych dróg, są jeszcze większe niż wynikające z przepisu). Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenie w planie miejscowym rygorów odległościowych większych niż przywołane w przepisie rygory minimalne, jest co do zasady dopuszczalne i może mieścić się granicach władztwa planistycznego, pod tym jednakże rygorystycznym warunkiem, że odstępstwo takie będzie podyktowane czytelnymi i istotnymi wymogami planowania przestrzennego. W ocenie Sądu treść planu, materiały postępowania planistycznego, jak też wyjaśnienia Rady udzielone w postępowaniu sądowym nie dają przekonujących podstaw do przyjęcia, że ww. warunki zostały w sprawie spełnione, tj. że w dacie uchwalania planu miejscowego rzeczywiście występowały klarownie zidentyfikowane, istotne potrzeby planowania przestrzennego, uzasadniające ustanowienie odstępstw. Kontrola postanowień planu w tym zakresie musi być rygorystyczna, bo przyjęte w planie rozwiązanie w oczywisty sposób koliduje w stopniu bardzo daleko idącym z równolegle wynikającym z planu uprawnieniem skarżącej do zabudowania działki nr [...]. Doszło do sytuacji, w której pomimo formalnego przeznaczenia działki nr [...] o powierzchni 7324 m2 pod zabudowę mieszkaniową, żadna taka zabudowa nie może być tam w praktyce realizowana w sposób samodzielny (tj. w granicach tej działki), a jedyna rysująca się w tym zakresie perspektywa musiałaby się wiązać ze scaleniem tej działki z innymi działkami (w sytuacji, w której plan nie wyznacza obszaru obowiązkowego scalania i podziału). Z tych względów w ocenie Sądu ww. postanowienia planu, w części odnoszącej się do działki skarżącej należało wyeliminować z obrotu prawnego. Stwierdzając nieważność również § 2 ust. 5 lit. e w zakresie części zdania ostatniego z którego wynika, że dopuszcza się zachowanie, przebudowę oraz rozbudowę (w obrysie istniejącego budynku oraz ewentualnego przyległego tarasu lub ganku) istniejących obiektów położonych poza ustalonymi planem nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, przy zachowaniu przepisów szczególnych oraz innych ustaleń planu, dotyczących w szczególności powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki Sąd wyjaśnił, że powyższy zapis oznacza co do zasady możliwość rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego pomimo tego, że jest on położony w taki sposób, że wchodzi w nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną w planie. Wykluczona jest budowa nowego obiektu z przekroczeniem owej ustalonej przez plan linii zabudowy, ale plan gwarantuje możliwość rozbudowy istniejących budynków, przy czym wadliwie definiuje pojęcie rozbudowy. Rozbudowa w rozumieniu proponowanym przez plan nie jest rozbudową. Jeśli gmina – co leży w jej kompetencjach władczych – miała zamiar jedynie dopuścić nadbudowę istniejących budynków winna zawrzeć, w ocenie Sądu, stosowany zapis w planie. Odnosząc się do regulacji zawartych w § 2 ust.5 lit. j i lit. l planu miejscowego Sąd podkreślił, że w systemie prawa powszechnie obowiązującego brak jest upoważnienia dla rady gminy do regulowania w planie miejscowym takich kwestii, jak: (-) nadzór organów administracji nad realizacją inwestycji budowlanych, (-) uzgadnianie z organem administracji inwestycji na obszarze stanowisk archeologicznych. Kwestie te są bowiem przedmiotem szczegółowych regulacji ustawowych. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność ww. postanowień planu w części odnoszącej się do działki skarżącej, jako wydanych z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Ponadto z racji trafnie podniesionego w skardze niezwymiarowania na rysunku planu miejscowego w części dotyczącej działki skarżącej obowiązującej na tej działce linii zabudowy oraz linii rozgraniczającej pasy drogowe ulicy S. oraz G. (po przewidzianym poszerzeniu), a także z racji zakwestionowania legalności sposobu uregulowania w planie zagadnienia dróg wewnętrznych, rysunek ten Sąd pierwszej instancji uznał (w części dotyczącej działki skarżącej) za wydany z naruszeniem zasad sporządzania planu, a w związku z powyższym podlegający wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj.: w zakresie żądanego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz w zakresie pozostałych kwestionowanych skargą postanowień planu, ponieważ uwzględnienie żądań strony w tak daleko idącym zakresie wykraczałoby poza granice interesu skarżącej, ograniczonego ściśle do działki nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Brwinów, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I) naruszenie przepisów, postępowania które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." przez dopuszczenie i zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji sytuacji, w której na rozprawie poprzedzającej bezpośrednio wydanie wyroku pełnomocnik skarżącej wraz z pisemnym pełnomocnictwem do prowadzenia w jej imieniu sprawy - składa kilkudziesięciostronicowe pismo procesowe pn. uzupełnienie skargi w sytuacji gdy de facto pismo to stanowi - co do merytorycznej treści - nową skargę zawierającą elementy nie objęte nie tylko wezwaniem do usunięcia prawa ale i samą skargą. Stąd zamknięcie w takiej sytuacji procesowej rozprawy i wydanie wyroku - przy jednoczesnym odroczeniu jego publikacji po to aby Sąd miał realną szansę się zapoznać z obszerną i jakościowo nową skargą - przy pozbawieniu Gminę Brwinów nie tylko szansy na odniesienie się do tych zarzutów (czy to w formie pisemnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy to w formie pisemnej odpowiedzi na skargę, czy to pisma procesowego - bo rozprawa została zamknięta) uniemożliwiło szczegółowe zapoznanie się strony z treścią pisma stanowiącego bez wątpienia nową skargę. Akceptacja takiej sytuacji procesowej przez Sąd pierwszej instancji doprowadziła do faktycznego pozbawienia Gminy Brwinów prawa do przedstawienia stanowiska w sprawie w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.; b) art. 206 P.p.s.a. przez błędne niezastosowanie powołanego przepisu, gdyż uwzględniając skargę jedynie w części (a biorąc pod uwagę wielość stawianych zarzutów - w połowie) Sąd pierwszej instancji zasądził na rzecz skarżącej zwrot pełnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; II) naruszenie prawa materialnego: a) przez błędne niezastosowanie art. 8 ust. 1 u.z.p. wg. którego ustalenia planu miejscowego stanowią treść uchwały rady gminy. Sąd pierwszej instancji pominął, że integralną częścią planu miejscowego był i jest zatem rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarżonym wyrokiem stwierdzając w punkcie pierwszym częściową (odnoszącą się do działki o nr [...] w Ż.) nieważność fragmentów części tekstowej planu miejscowego oraz stwierdzając w punkcie drugim wyroku nieważność załącznika graficznego w odniesieniu do działki o nr [...] spowodował, że wyrok ten nie może zostać skutecznie skonsumowany przez stronę skarżącą w ewentualnym procesie inwestycyjnym. Zaskarżony wyrok pozbawił plan miejscowy jego integralnej części, którą jest rysunek planu odnoszący ustalenia planu do przestrzeni odzwierciedlonej na mapach pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjno- kartograficznego; b) przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. przez ustalenie, że § 2 ust.2 lit. d oraz § 2 ust. 4 lit. s planu miejscowego, którymi ustalono przebieg dróg wewnętrznych 59KUD i 60 KUD - jako naruszające ww. przepisy - są nieważne; c) przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. poprzez ustalenie, że § 2 ust.5 lit. e tiret 1, 3 i 5 planu miejscowego, którym ustalono linie dopuszczalnej zabudowy szersze aniżeli minimalne - naruszały dopuszczalny - wskazanymi przepisami ustawy - zakres władztwa planistycznego Gminy Brwinów - i są jako takie nieważne. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., ma on bowiem podstawowe znaczenie w sprawie. Uznanie, że przepis ten został naruszony skutkowałoby nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z jego treścią Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a nieważność ta zachodzi w przypadku, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając ten zarzut podnosi, że Sąd pierwszej instancji dopuścił na rozprawie poprzedzającej bezpośrednio wydanie wyroku złożenie do akt sprawy kilkudziesięciostronicowego pisma procesowe zatytułowanego "uzupełnienie skargi" w sytuacji gdy pismo to stanowiło w zakresie merytorycznym nową skargę zawierającą elementy nie objęte wezwaniem do usunięcia prawa jak i samą skargą. Tym samym po zamknięciu rozprawy Gmina Brwinów została pozbawieniu możliwości odniesienia się do tych zarzutów oraz uniemożliwiono szczegółowe zapoznanie się strony z treścią pisma stanowiącego bez wątpienia nową skargę. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, że pod pojęciem "pozbawienie strony możliwości obrony jej praw" należy rozumieć sytuację, w której z powodu naruszenia przez Sąd określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por wyrok NSA z 25 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1332/19, opub. w Lex nr 2725523; wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 425/18, opub. w Lex nr 2619491; wyrok NSA z 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3079/17, opub. w Lex nr 2543564; wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 20/18, opub. w Lex nr 2507670; wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 266/17, opub. w Lex nr 2466950; wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2668/13, opub. w Lex nr 1440264). W tej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie zachodził żaden przypadek pozbawienia Gminy Brwinów możności obrony swych praw. Strona ta była prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, poinformowano ją o przedmiocie sprawy i strona ta powinna mieć pełną świadomość tak przedmiotu jak i granic tej sprawy. Okoliczność złożenia na rozprawie załącznika do protokołu w tej sprawie nie stanowiło w jakimkolwiek pozbawieniu możliwości obrony praw przez stronę przeciwną do strony skarżącej. Gmina Brwinów występując przed Sądem pierwszej instancji nie broniła swojego interesu prawnego, ale wskazywała na legalność swoich działań, to jest legalność zaskarżonej uchwały. Tak strona skarżąca, jak i strona przeciwna do strony skarżącej mogą podnieść wszelką znaną im argumentację mającą uzasadniać ich wnioski złożone w pismach procesowych lub na rozprawie. Sąd pierwszej instancji nie jest związany ani zarzutami skargi, wnioskami skargi ani tym bardziej argumentacją skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do unieważnienia § 2 ust.2 lit. d oraz § 2 ust. 4 lit. s planu miejscowego jako naruszających ww. przepisy, którymi to postanowieniami planu ustalono przebieg dróg wewnętrznych 59 KUD i 60 KUD Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p. zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepis ten określa sposób wykonywania tego zadania jako tzw. "władztwo planistyczne" gminy. Okoliczność, że powyższe przepisy regulują ww. zadanie publiczne na zasadzie "władztwa" wyznaczając jedynie ramowy zakres regulacji (przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu) nie oznacza pozostawienia całkowitej swobody organom planistycznym gminy. W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić, że organy planistyczne Gminy Brwinów nie podały w istocie żadnych argumentów uzasadniających wprowadzenie dróg wewnętrznych do planu miejscowego. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że wprawdzie gmina ma prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2081/11, opub. w Lex nr 1152137; wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1249/07, opub. w Lex nr 471747; wyrok NSA z 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 372/06, opub. w Lex nr 266149). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Przepis ten nie dopuszczał wyznaczania dróg wewnętrznych, które stosownie do treści obowiązującej w dacie uchwalania planu miejscowego art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o drogach publicznych nie stanowiły drogi publicznej. Drogi wewnętrzne nie są urządzeniami pomocniczymi dróg publicznych. Tym samym należy stwierdzić, że trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego w zakresie jego § 2 ust. 2 lit. d i § 2 ust. 4 lit. s regulujących drogi wewnętrzne. Nie można uznać za uzasadnione stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, jakoby uzasadnieniem wprowadzenia projektowanego przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym było to, że pozwalał on właścicielom nieruchomości na zorientowanie się co do konieczności wydzielania w odrębnym postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, a samo wydzielenie tych dróg miałoby zapewnić dostęp każdej działki do drogi publicznej. Już z tego uzasadnienia wynika, że projektowany przebieg dróg wewnętrznych miał jednak charakter wiążący dla właścicieli nieruchomości, na których te drogi miałyby być lokalizowane, aczkolwiek samo wyodrębnienie geodezyjne działek pod te drogi wewnętrzne pozostawiono do wykonania w odrębnym postępowaniu. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że uwidoczniony na rysunku planu przebieg drogi wewnętrznej po działce nr [...] mógł być traktowany jako wiążący dla właścicielki tej działki. Przekroczenie w tym zakresie granic władztwa planistycznego należy upatrywać także i w tym, że to nie właściciele nieruchomości są zobowiązani do podziału swoich działek celem zapewnienia dostępu działek do dróg publicznych, ale taki obowiązek spoczywa na organach planistycznych gminy. Wraz bowiem z wydzieleniem terenu pod określone zainwestowanie, należy także ten teren skomunikować z drogami publicznymi. Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.p. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do unieważnienia § 2 ust.5 lit. e tiret 1, 3 i 5 planu miejscowego, którym ustalono linie dopuszczalnej zabudowy szersze aniżeli minimalne - naruszały dopuszczalny - wskazanymi przepisami ustawy - zakres władztwa planistycznego Gminy Brwinów. Przede wszystkim na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym wskazano, że w istocie wyznaczenie linii dopuszczalnej zabudowy nastąpiło w tekście planu miejscowego ze znaczną ingerencją w prawo własności skarżącej co do działki nr [...]. Skoro odrębne przepisy określają minimalną odległość 8 metrów zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej w mieście, to wyznaczenie w planie miejscowym odległości 15 metrów od linii rozgraniczającej ulicę s. (drogę powiatową) niewątpliwie stanowiło zajęcie dodatkowej powierzchni działki nr [...] pod drogę publiczną. Wyznaczenie linii dopuszczalnej zabudowy w większym zakresie (szerzej) niż wynika to z przepisów ustawy jest dopuszczalne, ale wówczas organ planistyczny musi wyjaśnić przesłanki takiej ingerencji w prawo własności właścicieli działek zajętych pod taką drogę. Nie może rada gminy w dowolny sposób powiększać obszaru przeznaczonego na rozbudowę drogi publicznej. Zawsze musi być dokonane wyważanie zakresu naruszenia interesu prywatnego z zakresem realizacji celu publicznego. Innymi słowy projektując daną drogę lub jej przebudowę należy z jednej strony ustalić taki zakres terenu, który pozwala na realizację takiej inwestycji, a z drugiej strony należy zminimalizować zakres zajęcia w taki sposób, aby było ono jak najmniej ingerujące w prawa właścicieli nieruchomości prywatnych. Co do zasady nie można w planie miejscowym określać przeznaczenia terenu pod budowę lub rozbudowę drogi publicznej w zakresie większym niż niezbędny. Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy tak ustalonych granicach obszaru zajętego pod drogi publiczne, skarżącej z jej działki nr [...] pozostaje w obszarze zagospodarowania pas terenu o szerokości 3-4 metrów, uniemożliwiający jakąkolwiek zabudowę. Nie budzi również wątpliwości, że ustalanie linii dopuszczalnej zabudowy nie stanowi instrumentu ochrony drzewostanu, na co powoływała się Gmina Brwinów w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 1 u.z.p. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na tym, że stwierdzając nieważność zaskarżonego planu miejscowego tak w części tekstowej jak i graficznej w zakresie działki nr [...] spowodował, że wyrok ten nie może zostać skutecznie skonsumowany przez stronę skarżącą w ewentualnym procesie inwestycyjnym. Zaskarżony wyrok pozbawił plan miejscowy jego integralnej części w zakresie tylko działki nr [...]. Oceniając ten zarzut kasacyjny należy stwierdzić, że art. 8 ust. 1 u.z.p. stanowi, że ustalenia planu miejscowego stanowią treść uchwały rady gminy, której integralną częścią jest rysunek stanowiący załącznik do uchwały rady gminy obowiązujący w zakresie określonym uchwałą. Naruszenie tego przepisu mogłoby polegać na stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że rysunek planu miejscowego nie stanowi części tego planu lub też że nie jest on obowiązujący. Takiego stanowiska w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził. Skutkiem stwierdzenia nieważności treści planu miejscowego (zarówno części tekstowej jak i rysunku) w zakresie jednej działki jest to, że plan na tej działce nie obowiązuje. Inwestor zamierzający realizować inwestycje na takiej działce winien podjąć czynności zmierzające od uzyskania np. decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i po ich uzyskaniu starać się o uzyskanie pozwolenia na budowę lub innego zezwolenia na realizację danej inwestycji. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 206 P.p.s.a. w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne jego niezastosowanie polegające na tym, że uwzględniając skargę jedynie w części (a biorąc pod uwagę wielość stawianych zarzutów - w połowie) Sąd pierwszej instancji zasądził na rzecz skarżącej zwrot pełnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zgodnie z tym przepisem sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten pozwala Sądowi pierwszej instancji na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części tylko w uzasadnionych przypadkach i stanowi on wyjątek od regulacji zawartej w art. 200 P.p.s.a. zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jeżeli Sąd w danej sprawie orzeka na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, to nie stanowiło naruszenia prawa brak zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 206 P.p.s.a. Podstawą do skorzystania z art. 206 P.p.s.a. nie może być samo stwierdzenie, że część zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji nie podzielił. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają przepisów obligujących do miarkowania wysokości kosztów sądowych z powołaniem się na liczbę uwzględnionych przez sąd pierwszej instancji zarzutów. Sądy wojewódzkie mogą z tego powodu w uzasadnionych przypadkach miarkować wysokość zwrotu kosztów postępowania, ale pozostaje to w ocenie sądu w każdej konkretnej sprawie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Gminy Brwinów zasądzić na rzecz E. D. kwotę 257 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kwoty opłat skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).