I OSK 3382/18

SENTENCJA Dnia 4 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/17 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1386/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) – oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o skierowaniu S.K. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie kategorii B prawa jazdy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, iż skarżący przekroczył ilość punktów karnych, w związku z czym powstała podstawa do skierowania skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie kategorii B prawa jazdy, w sytuacji gdy próg punktowy nie został przez skarżącego przekroczony; 2. art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B, na skutek czego skarżący został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, podczas gdy skarżący nie dopuścił się żadnego czynu za tym przemawiającym. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności w celu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, spowodowane w tym przypadku brakiem dokładnego zbadania sprawy w celu zgodnej z prawem oceny stanu faktycznego; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie; 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie; 5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie w całości) - poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego, postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na okoliczność stwierdzenia faktycznego przekroczenia ilości punktów karnych za wykroczenia lub braku tej okoliczności; Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W piśmie z dnia 20 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o udostępnienie akt sprawy celem przejrzenia akt i sporządzenia fotokopii. Wskazał, że ani strona, ani on nie dysponują certyfikatem kwalifikowanym czy też profilem zaufanym, więc jedyną możliwością zapoznania się z aktami jest osobiste sporządzenie fotokopii akt. W wypadku odmowy umożliwienia zapoznania się z aktami osobiście, z uwagi na panującą epidemię, strona wniosła o przełożenie terminu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym na późniejszy termin, po umożliwieniu osobistego sporządzenia fotokopii akt sprawy. Z kolei pismem z dnia 23 listopada 2020 r. skarżący kasacyjnie przedstawił stanowisko stanowiące uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądań pełnomocnika skarżącego kasacyjnie zawartych w piśmie z dnia 20 listopada 2020 r. wskazać należy, iż nie mogły one zostać uwzględnione. W związku bowiem z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, z późn.zm.), mając na względzie zalecenia właściwych organów sanitarno-epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-Co V-2, na podstawie art. 34 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2176 oraz z 2020 r. poz. 19 i 568) Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 16 października 2020 r. wydał zarządzenie nr 39 w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Zgodnie zaś z § 1 pkt 5 powyższego zarządzenia, z dniem 17 października 2020 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wstrzymuje się przyjmowanie interesantów w Czytelni Akt. Dostęp do akt zapewnia się w trybie elektronicznym na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Obecnie zatem z uwagi na powyższe uregulowania nie jest możliwe osobiste przeglądanie akt sprawy. Akta udostępniane są zaś w "Portalu Akt Sądowych Sądów Administracyjnych" (portal PASSA) dostępnym pod adresem https://portal.nsa.gov.pl. Aby zalogować się do portalu Passa niezbędny jest certyfikat kwalifikowany albo profil zaufany. Szczegółowe informacje w tym zakresie znajdują się na stronie http://www.nsa.gov.pl w zakładce Elektroniczna komunikacja z sądem, dostęp do akt sądowych online. Mając na uwadze, że skarżący kasacyjnie jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi powodów, dla których nie mógłby on zapoznać się z aktami sprawy chociażby za pomocą profilu zaufanego. Tymczasem pełnomocnik wskazał jedynie, że takim profilem nie dysponuje. Ponadto należy zaważyć, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 16 października 2020 r. zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej, o czym strony postępowania zostały zawiadomione pismami z dnia 21 października 2020 r. Każda ze stron została również pouczona, iż przysługuje jej prawo do zgłoszenia pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie 7 dni. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie otrzymał ww. pismo informujące w dniu 10 listopada 2020 r. W zakreślonym terminie nie zajął jednak stosownego stanowiska, a sprawa zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 23 listopada 2020 r. została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w dniu 4 grudnia 2020 r. W związku z powyższym oraz mając na względzie wymogi ciągłości działania i bieżącego rozpatrywania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyjątkowym okresie, z powodu narzuconego reżimu sanitarnego, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przełożenie terminu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym na późniejszy termin. Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi kasacyjnej, przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci niewłaściwego zastosowania: art. 114 ust 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (bez wskazania miejsca publikacji ustawy) i art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami (bez skazania daty ustawy i miejsca jej publikacji) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, w postaci: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 (bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej), art. 80 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności – co do zasady – rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny, przyjęty przez sąd I instancji, jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie analiza zarzutów materialnoprawnych prowadzi jednak do wniosku, że to te zarzuty winny być rozważone w pierwszej kolejności, ponieważ zakres prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego wyznaczają w znacznej części wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. W związku z powyższym przypomnieć wypada, że formułując zarzuty naruszenia art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu błędne zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, iż skarżący przekroczył 24 punkty otrzymane za naruszenie przepisów ruchu drogowego i w związku z tym zaistniały przesłanki do skierowania go na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie kat. B prawa jazdy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te są chybione. W myśl art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.) starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Stosownie zaś do treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 128), kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Z kolei na mocy tego ostatniego przepisu, ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do wspomnianej ewidencji. W ust. 2 art. 130 ustawodawca wskazał zaś, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Na podstawie art. 130 ust. 4 cytowanej ustawy, ustawodawca upoważnił ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Powyższa problematyka została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488 – obecnie akt ten już nie obowiązuje), który w § 3 stanowił, iż ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. W dalszych przepisach szczegółowo uregulowano postępowanie przed organami policji związane z dokonywaniem wpisu do ewidencji (§ 4) oraz usuwaniem wpisu z tejże ewidencji (§ 5, § 6). W § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przewidziano, że komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy wpisanego do ewidencji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że przepisy te mają charakter obligatoryjny, co oznacza, iż w przypadku wystąpienia określonych w nich przesłanek, starosta ma obowiązek wydać decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Okolicznością faktyczną na podstawie której organ stwierdza wystąpienie tej przesłanki jest przekroczenie przez kierowcę liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustaleń tych organ dokonuje zaś w oparciu o informację otrzymaną od organu prowadzącego ewidencję (Policji), zawartą np. we wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych za naruszenia w ruchu drogowym. Powyższe rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę nie dają więc organom administracji orzekającym w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu przekroczenia liczby punktów karnych możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie badania prawidłowości dokonanych wpisów, czy też okoliczności będących podstawą tych wpisów. Kwestia wpisu określonej ilości punktów karnych i ich wykreślenia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest dokonywana bowiem w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed organem policyjnym a wydana w tym postępowaniu czynność podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając na względzie poczynione uwagi, za słuszne uznać należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że Prezydent [...] - posiadając stosowną informację organu policji o przekroczeniu przez skarżącego w okresie od 12 lutego do 12 listopada 2015 r. liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (zawartą we wniosku Komendanta Stołecznego Policji z dnia 19 stycznia 2017 r.) - wydał prawidłową decyzję w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Przepisy art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami zostały zatem prawidłowo zastosowane w niniejszej sprawie. W rezultacie nie można było w tym przypadku mówić o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77, 80 i 138 § 11 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że w/w zarzuty praktycznie stanowiły powtórzenie zarzutów procesowych, podniesionych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a w której S. K. kwestionował prawidłowość postępowania administracyjnego, w którym została wydana zaskarżona decyzja, czyli decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, tymczasem zarzuty kasacyjne winny odnosić się do postępowania sądu pierwszej instancji. Ponadto rozpatrując w/w zarzuty nawet w kontekście treści uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), czyli rozumiejąc je jako niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki faktu, że zaskarżona decyzja uchybiała w/w przepisom procedury administracyjnej, należało uznać, iż tego rodzaju stanowisko nie było zasadne. Stan faktyczny w niniejszej sprawie sprowadzał się bowiem do bezspornego faktu, iż S.K. w okresie od dnia 12 lutego 2015 r. do dnia 12 listopada 2015 r. otrzymał 25 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zaskarżona decyzja utrzymywała zaś w mocy decyzję organu I instancji, wydaną na skutek nadesłania przez Komendanta Stołecznego Policji Prezydentowi [...] dokumentu urzędowego, jakim była sformalizowana informacja o przypisaniu skarżącemu przez organ policyjny, prowadzący ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, 25 punktów karnych. Jak wywiedziono zaś wyżej, kwestia ilości owych punktów karnych nie mogła być przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Słusznie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że skoro S. K. uzyskał 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie nieprzekraczającym roku, a punkty te nie zostały usunięte z ewidencji to kwestia zmian wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, w tym liczby przypisanych punktów, nie mogła być rozpatrywana w ramach prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie dotyczącej skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja wydawana bowiem w przedmiotowym postępowaniu była decyzją o charakterze związanym. Tym samym zarzuty procesowe, dotyczące kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia prawidłowości ustaleń faktycznych i postępowania dowodowego, prowadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77, 80 i 138 § 11 pkt 1 k.p.a.) nie były uprawnione. Powyższe oznaczało zatem, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.