I SA/Wa 1666/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako "Kolegium/organ"), po rozpoznaniu zażalenia K. L. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej również jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] marca 2021 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] - X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W jego uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w przypadku wydawania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej musi być bezsporny. W ocenie Prezydenta, w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] istnieją wątpliwości co do zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości i przysługujących im udziałów, wynikające z nieodpisania z w/w księgi wieczystej udziałów związanych z wyodrębnionymi lokalami. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Skarżąca w którym wskazała, że zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego a stanowi jedynie potwierdzenie przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości we własność. Wskazała także, że przysługujący Skarżącej udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nigdy przez Prezydenta nie był kwestionowany, ponieważ przez 20 lat naliczał na tej podstawie wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu. Kolegium postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916). Organ podkreślił, że w treści zaświadczenia konieczne jest określenie wielkości udziałów w prawie użytkowania wieczystego związanych z odrębną własnością danego lokalu w sposób bezsporny. Organ wskazał w tym zakresie na brzmienie art. 4 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 ustawy, i zasadach jej wnoszenia. Zdaniem organu, nieprawidłowe określenie udziałów będzie miało bezpośrednie przełożenie na błędne określenie wysokości wskazanej wyżej opłaty. Organ dodatkowo wyjaśnił, że po uporządkowaniu rozbieżności związanych z określaniem w treści księgi wieczystej wysokości przedmiotowych udziałów nie będzie przeszkód do wydania zaświadczenia żądanej treści. Na powyższe postanowienie Kolegium z [...] kwietnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca, zaskarżając w całości ww. postanowienie Kolegium oraz wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia Prezydenta z [...] marca 2021 r., nr [...], jak też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu Kolegium Skarżąca zarzuciła zaś: 1) naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716 z późn. zm.), poprzez ich nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta z [...] marca 2021 r., nr [...], odmawiającego wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] w prawo własności poprzez negatywne rozpoznanie spełnionej przesłanki przekształceniowej; 2) nie wyjaśnienie przez Kolegium w uzasadnieniu faktycznych i prawnych powodów odmowy zastosowania przesłanki przekształceniowej art. 1 ust. 1 i 2 ustawy; 3) przyjęcie przez Kolegium, bez jakiejkolwiek weryfikacji (zwłaszcza porównanie z treścią dokumentów z zasobu ewidencji gruntów i budynków) twierdzenia organu I instancji, że ujawniona w księdze wieczystej suma udziałów w użytkowaniu wieczystym, związanych z lokalami wyodrębnionymi oraz niewyodrębnionymi jest większa od jedności. W ocenie Skarżącej, ani organ I instancji, ani Kolegium nie podały jaka jest konkretna wartość tej sumy większej od jedności; 4) naruszenie art. 4 ustawy poprzez pominięcie przepisu wskazującego wprost, że "wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym" oraz błędne uwzględnienie udziałów w użytkowaniu wieczystym, związanych z nieistniejącymi w rzeczywistości lokalami niewyodrębnionymi; 5) naruszenie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. z późn. zm. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 1989 Nr 30 poz. 163; Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, z 2023 r. poz. 922.) polegające na pominięciu nadrzędnego charakteru danych dot. nieruchomości, ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków względem danych ujawnionych w księdze wieczystej; 6) naruszenie przepisu art. 218 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; 7) naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 8) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 9) naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie nakazu rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść petenta przy dokonywaniu wykładni przesłanki przekształceniowej oraz przy ustalaniu wysokości opłaty za przekształcenie; 10) nieprawidłowe przyjęcie, że przedmiotem zaświadczenia mogą być przyszłe udziały powstałe lub ujawnione po dacie 1 stycznia 2019 r.; 11) dokonanie wykładni art. 1 ust. 1 ustawy rażąco sprzecznej z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium, którym organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z [...] marca 2021 r., nr [...], którym organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] - X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Podstawę materialnoprawną postanowień organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916, dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub; 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub; 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ponadto według art. 1a ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W tym miejscu wspomnieć należy o dokonanej zmianie ustawy, której nadano wsteczną moc obowiązującą. Na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309), ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy w ten sposób, że wprowadził w ustawie zmiany, które weszły w życie od dnia 1 stycznia 2019 r. (art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej). Przedmiotowa nowelizacja oprócz sytuacji, o której mowa w art. 1 ustawy, w sposób istotny rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy, powiększając go o przypadki wymienione w nowo dodanym art. 1a ustawy. Regulacja ta rozszerzyła zakres działania ustawy na grunty nie mające wyłącznie przeznaczenia mieszkaniowego (nie zabudowane na cele mieszkaniowe), o ile zachowany został stosunek podrzędności tych gruntów określony w zdaniu drugim art. 1a ustawy. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy). Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Tryb wydawania zaświadczeń określony jest natomiast w art. 217-220 k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Zdaniem Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy organy obu instancji nie uwzględniły danych będących w ich posiadaniu, przede wszystkim z ewidencji gruntów oraz księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla wyodrębnionego lokalu nr [...] przy ulicy [...] w [...]. W powyższych dokumentach znajduje się bowiem informacja, że udział Skarżącej w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, wynosi [...]. Ponadto wskazać należy, że księga wieczysta nr [...] (księga lokalowa) została wydzielona z księgi wieczystej nieruchomości gruntowej (działki ewidencyjnej nr [...]), czyli z księgi wieczystej nr [...]. Organy natomiast nie odniosły się do powyższych danych. W ocenie Sądu, w zakresie działki nr [...] organy nie dokonały zatem prawidłowej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...]. Zdaniem Sądu, ustawodawca zdecydował, że wydanie zaświadczenia ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm. dalej jako "p.g.k."). Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 p.g.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi oraz biurowymi, są zatem dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 435/08, CBOSA). Natomiast zgodnie z poglądami doktryny, przytoczony wyżej przepis wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Komentarz, Wolters Kluwer 2019). W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych sprawy, organy orzekające nie dokonały koniecznych ustaleń dotyczących spełnienia przez nieruchomość przesłanek z art. 1 ust. 1 i 2, lub ewentualnie art. 1a ustawy, a mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tak jak to wyjaśniono już wcześniej, organ administracji wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Organ nie prowadzi przy tym postępowania w celu doprecyzowania (skorygowania) czy wyjaśnienia danych w nich zawartych. Jeżeli więc, tak jak w niniejszej sprawie, informacje zawarte w powyższych zbiorach danych są wystarczające do wydania zaświadczenia, organ jest zobowiązany wydać zaświadczenie. Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy naruszyły zatem art. 217 § 1 oraz art. 218 § 1 i 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W świetle nie odniesienia się przez organy do całości danych ewidencyjnych brak było bowiem podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie zbada, czy w świetle materiału dowodowego istnieją podstawy do wydania wnioskowanego przez Skarżącej zaświadczenia w oparciu o przepisy ustawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.