II SA/Rz 932/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi K. C., B. G., D. G., E. C., M. J., M. B. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: B. G. i D. G. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/, na rzecz K. C. i E. C. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ oraz na rzecz M. J., M. B. i M. W. kwoty po 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez K. i E. C., D. i B. G., M. W., M.J., J. i F. Z. oraz M. B. od decyzji Wójta Gminy [...] ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku magazynowego z częścią biurowo – socjalną, budowę zbiornika retencyjnego na wody deszczowe, budowę 13 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki [...],[...] obr. J. gm. [....]. W podstawie prawnej postanowienia powołano art 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest inwestor oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana jest inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Warunkiem bycia stroną w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy jest, jak podkreślił organ, posiadanie interesu prawnego, który wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a w postępowaniu tym sprowadza się do posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Nie jest wystarczające istnienie interesu faktycznego; podnoszone zaś przez odwołujących kwestie związane z uciążliwościami wynikającymi z inwestycji planowanej na nieruchomości sąsiedniej, świadczą jedynie o interesie faktycznym, a nie interesie prawnym. Interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie ma wpływu na przyznanie przymiotu strony. Organ wskazał, że odwołujący w sposób nieuzasadniony, interes do udziału w postępowaniu utożsamiają z własnością nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, podczas gdy wielkość tego obszaru nie ma przełożenia na uznanie podmiotów za strony postępowania na tym etapie inwestycji. O tym czy ktoś posiada przymiot strony decyduje bowiem zgodnie z art. 28 K.p.a. interes prawny i co do zasady są to właściciele działek sąsiednich do terenu objętego inwestycją a nie wszystkich działek w obszarze analizowanym. Skargę od powyższego postanowienia wnieśli: K. i E. C., D. i B. G., M. W. , M. J. oraz M. B. . Zarzucili postanowieniu naruszenie: - art 6 K.p.a. poprzez niezastosowanie i wydanie postanowienia z naruszeniem regulujących niniejsze zagadnienie norm prawnych, a więc brak oparcia się przez organ na obowiązujących przepisach prawa, - art. 7 K.p.a., poprzez niezastosowanie i brak podjęcia wszelkich możliwych środków i czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art. 8 K.p.a., poprzez niezastosowanie i brak dokonania czynności, które prowadzą do pogłębienia zaufania obywateli do organów administracyjnych, co przejawia się w tym, iż w wyniku wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie mają pewności co do swoich praw podmiotowych, -art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie i wykluczenie czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, - art. 28 K.p.a. poprzez niezastosowanie i pozbawienie możliwości wzięcia udziału w postępowaniu podmiotu, spełniającego przymiot strony postępowania, - art. 127 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że właściciel nieruchomości, które powinny zostać objęte obszarem analizowanym nie są stroną, której przysługuje wniesienie odwołania, - art. 134 K.p.a. poprzez zastosowanie i przyjęcie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy odwołanie złożyła strona postępowania, b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie administracyjnej zasady dobrego sąsiedztwa, - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niezastosowanie i brak wskazania w procesie administracyjnym obszaru analizowanego. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja/postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosując powyższy przepis Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. i E. C., D. i B. G., M. W., M.J., J. i F. Z. oraz M. B. od decyzji Wójta Gminy [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie wydruków z rejestru ksiąg wieczystych, nadesłanych przez odwołujących, w wykonaniu wezwania organu do wykazania przymiotu strony, Kolegium stwierdziło, że nie są właścicielami działek sąsiednich, a w związku z tym nie przysługuje im przymiot strony. Stanowisko organu jest nieprawidłowe tak co do formy, jak i treści. Analizowany przepis nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmioty wnoszące odwołanie. Postępowanie odwoławcze według reguł obowiązujących w K.p.a. obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Drugą fazą jest rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym. Ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Powołany przepis art. 134 K.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Przypadki, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego tj. badania dopuszczalności odwołania można przyjąć, że jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 K.p.a. to np.: brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzi, np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Takie stwierdzenie następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie przepisu zastosowanego przez SKO. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. OPS 16/98 (to i pozostałe powołane sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w niej, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. Różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 K.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08 ). Formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest przy tym wyznacznikiem przymiotu strony. Zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. oznaczałaby akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszoinstancyjny wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art 134 K.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przymiotu strony po stronie odwołujących, po wcześniejszym skierowaniu do odwołujących wezwania do wykazania interesu prawnego. Już z tych powodów zaskarżone postanowienie jako naruszające omawiany art 134 K.p.a. musiało zostać uchylone. Ponadto Sąd stwierdza również, że negatywna ocena organu interesu prawnego odwołujących jest co najmniej przedwczesna. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Sam fakt braku nakładania na właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną oznaczonego obowiązku lub brak uzyskania przezeń decyzją w przedmiocie warunków zabudowy oznaczonych uprawnień, nie może oznaczać a priori, że nikt oprócz inwestora, nie będzie posiadać interesu prawnego w takim postępowaniu ( zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 219 r., sygn. akt II OSK 1816/18). W niniejszej sprawie istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia działki sąsiedniej. Brak bezpośredniego sąsiedztwa działek należących do odwołujących stanowił bowiem podstawę odmowy przyznania przymiotu strony. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 495-497). Nie można tego pojęcia ograniczać do działki przyległej do działki inwestora , lecz należy odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art 61 ust. 1 u.p.z.p. ( patrz wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., II OSK 196/06). Bezsporne jest, że działki odwołujących znajdują się w obszarze analizowanym. Z wydruku Ksiąg Wieczystych wynika, że M. J. B. jest właścicielką działki 541/1, 2106, 983/5, 983/7, D. i B. G. działki 186711, K. i E. C. działki 1867/10, J. i F. Z. działki 1867/14, M. J. działki 1867/13, M. W. działki 1867/12. Z analizy mapy, na której zlokalizowana została inwestycja wynika, że część wskazanych działek bezpośrednio graniczy z działką 1867/ 326, która to należy do inwestora i została prawdopodobnie wydzielona z innej działki, w wyniku podziału której powstały również działki inwestycyjne nr1867/324, 18627/325. Organ II instancji prawidłowo wywodząc, że nie można utożsamiać obszaru analizowanego z obszarem oddziaływania inwestycji, błędnie założył, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają właściciele bądź osoby posiadające inny tytuł prawny do działek sąsiednich, ograniczając to pojęcie wyłącznie do działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną. Stwierdzenie to bez analizy oddziaływania inwestycji na działki odwołujących nie usprawiedliwia stanowiska organu co do braku przymiotu strony. Sam fakt oddzielenia działek należących do odwołujących inną skądinąd znacznie mniejszą od obszaru inwestycyjnego, działką należącą także do inwestora, nie może przekreślać wpływu inwestycji na te działki. W świetle powyższego postawione w skardze zarzuty naruszenia art: 6, 7, 8, 10, 127 § 1, 134 K.p.a. okazały się uzasadnione. Z uwagi na charakter naruszeń odnoszenie się in meriti do decyzji o warunkach zabudowy, w tym art 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd uznał za przedwczesne. W ponownym postępowaniu zadaniem organu II instancji będzie dokonanie oceny przymiotu strony wg zaprezentowanej przez Sąd wykładni i stosownie do jej wyników: merytoryczne rozpoznanie odwołania i odniesienie się postawionych w odwołaniu zarzutów, bądź wydanie decyzji na podstawie art 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art 200 P.p.s.a. w zw. z art 205 § 1 P.p.s.a.