I OSK 4204/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 423/18 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2018r. sygn. akt II SA/Go 423/18, uwzględnił skargę K. B. i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. z dnia [...] marca 2018r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją (oznaczoną jako pismo) z dnia [...] maja 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016r. poz.1948 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.w.K.A.S.", złożył K. B. - starszemu ekspertowi Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej w Z., propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Z., proponując: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stopień służbowy - młodszy inspektor, 3) stanowisko służbowe - starszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do grupy kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy, 4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizować zadania: L. Urząd Celno-Skarbowy w G., 5) komórka organizacyjna - Pierwszy Dział Realizacji w R., 6) miejsce pełnienia służby – R., 7) uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,614 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i dodatki: dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,705 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. W dniu 13 czerwca 2017r. K. B. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji służby, zaś pismem z dnia 26 czerwca 2017r. zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zmianę w punkcie 7 tiret pierwszy, tj. uposażenia zasadniczego według mnożnika kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej 2,614 na uposażenie zasadnicze według mnożnika kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej 2,900. Podniósł ponadto zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., w części dotyczącej nieuwzględnienia posiadanych przez niego kwalifikacji oraz przebiegu jego dotychczasowej służby i ustalenie uposażenia zasadniczego według mnożnika wynoszącego 2,614 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. Decyzją z dnia [...] października 2017r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017r. Organ wyjaśnił, że przedkładając odwołującemu zaskarżoną propozycję pełnienia służby wzięto pod uwagę dotychczas wykonywane przez niego zadania oraz doświadczenie zawodowe. Brano także pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatu funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenie. Odwołującemu zaproponowano mnożnik na minimalnym poziomie mieszczący się w przedziale mnożnika dla starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, wynoszącego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r. poz. 446) - od 2,614 do 2,900. Po rozpatrzeniu skargi K. B. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Go 1105/17, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyniło zadość wymogom wynikającym z przepisów, gdyż organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., odnotował fakt dokonania w terminie w I instancji propozycji pełnienia służby oraz stwierdził, że nowe warunki pełnienia służby są adekwatne do poziomu w komórce, w której skarżącemu zaproponowano pełnienie służby. Następnie lakonicznie nadmienił, że w przedstawionej propozycji uwzględniono przebieg kariery zawodowej do czasu konsolidacji, co ma odzwierciedlenie w tym, że zaproponowane stanowisko jest najwyższym stanowiskiem zajmowanym przez pracowników danej komórki. W przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.). Sąd podkreślił również, co przy ocenie przesłanek zostało pominięte w tej sprawie, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się dokumenty potwierdzające zdobyte przez niego wykształcenie, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz liczne awanse, nagrody i wyróżnienia. Organ nie odniósł się do tych istotnych dla rozstrzygnięcia indywidualnych okoliczności, w tym zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedstawionej tam argumentacji. W szczególności nie odniósł się do twierdzenia strony, że uposażenie skarżącego jest mniejsze od poprzedniego łącznie o kwotę 652,48zł oraz kwestii dodatków. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 17 marca 2018r. Decyzją z dnia [...] marca 2018r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 169 ust. 4 i ust. 6 p.w.K.A.S., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że pismem z dnia 14 grudnia 2017r. K. B. złożył żądanie zwolnienia ze służby. Skutkiem takiego stanu rzeczy stosunek służby ustał z upływem 31 grudnia 2017r. W ocenie organu taki stan rzeczy powoduje, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji podlega umorzeniu. Wobec ustania stosunku służbowego brak jest możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Nie ma bowiem przedmiotu postępowania administracyjnego, warunki służby określone w decyzji z dnia [...] maja 2017r. przysługują tylko funkcjonariuszowi, którym na dzień wydania niniejszej decyzji wnoszący o ponowne rozpoznanie sprawy już nie jest. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim K. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. wobec jego bezprzedmiotowości spowodowanej ustaniem stosunku służbowego skarżącego wraz z upływem 31 grudnia 2017r. W ocenie Sądu nie zaistniały bowiem dwie zasadnicze przesłanki wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie: cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Błędne było również stanowisko organu upatrujące braku przedmiotu postępowania administracyjnego w tym, iż warunki służby określone w decyzji z dnia [...] maja 2017r. przysługują tylko funkcjonariuszowi, którym na dzień wydania decyzji wnoszący o ponowne rozpoznanie sprawy już nie jest. Zakończenie stosunku służbowego nie czyniło postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym w odniesieniu do powyżej wskazanej propozycji określającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Z. Sąd I instancji podkreślił, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S.). Do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy K.p.a. (art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S.). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno- skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie p.w.K.A.S.), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 p.w.K.A.S.). Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 169 ust. 5 p.w.K.A.S.). Stosownie do art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. w przypadku przyjęcia propozycji pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W propozycji złożonej skarżącemu tym dniem przekształcającym stosunek służbowy był dzień następny po dniu złożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji służby, nie wcześniej jednak niż 1 czerwca 2017r. Skarżący złożył powyższe oświadczenie organowi w dniu 13 czerwca 2017r., a tym sam od dnia 14 czerwca 2017r. - niezależnie od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - propozycja służby z dnia [...] maja 2017r. zaczęła kształtować stosunek służbowy skarżącego, w tym m.in. w zakresie wysokości uposażenia, co zostało zakwestionowane przez niego wspomnianym środkiem zaskarżenia. W sytuacji gdy określona decyzja wywołała skutek prawny, a więc ukształtowała sytuację funkcjonariusza, nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, nawet jeśli utracił on już status funkcjonariusza. Konieczne jest bowiem dokonanie oceny prawidłowości tej decyzji za okres pozostawania przez skarżącego w stosunku służbowym. W niniejszej sprawie skontrolowaniu podlegała zatem kwestia właściwego ustalenia wysokości uposażenia skarżącego za okres od dnia 14 czerwca 2017r. do 31 grudnia 2017r. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż w konsekwencji umorzenia postępowania odwoławczego, powyższa decyzja z dnia [...] maja 2017r. stała się ostateczna i nie mogłaby zostać zakwestionowana. Zaakceptowanie przyjętego przez organ stanowiska oznaczałoby, iż skarżący zostałby pozbawiony możliwości złożenia skutecznego środka zaskarżenia, przewidzianego przez art. 169 ust. 4 zdanie 2 p.w.K.A.S., którego merytoryczne rozpoznanie jest warunkiem złożenia przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 169 ust. 7 p.w.K.A.S. Byłby więc skarżący pozbawiony ochrony sądowej, co pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawem do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji podkreślił, iż niezasadne jest tu odwoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę do przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż p.w.K.A.S. zawierają w tym zakresie szczególne, autonomiczne rozwiązania, w zakresie prawa do zaskarżania propozycji pełnienie służby. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w orzecznictwie na tle innych stosunków służbowych wskazywano, iż ustanie stosunku służbowego nie uzasadnia umorzenia postępowania w przedmiocie uposażenia, jeśli okoliczność uzasadniająca jego zmianę powstała w trakcie trwania tego stosunku. Jeżeli więc wniosek taki zostanie skutecznie złożony przez funkcjonariusza, to winien on zostać rozpoznany, choć rozstrzygnięcie może dotyczyć jedynie okresu sprzed ustania stosunku służbowego, od wszczęcia postępowania do zakończenia służby. Sytuacji takiej nie można utożsamić z przypadkiem wystąpienia o przyznanie jakichś uprawnień, przysługujących jedynie funkcjonariuszom, przez osobę nie mającą już takiego statusu. Funkcjonariusz, nawet po zwolnieniu ze służby, ma prawo do rozstrzygnięcia jego wniosku odnoszącego się do uprawnień związanych ze jego stosunkiem służbowym, jeżeli złożył go w trakcie służby, co nie przesądza w żaden sposób o treści podejmowanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał iż ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać merytorycznej kontroli decyzji z dnia [...] maja 2017r. określającej warunki służby w zakresie zaskarżonym przez K. B., uwzględniając wskazania zawarte w wyroku Sądu I instancji z dnia 24 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Go 1105/17. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego – art. 276 ust. 1 w związku z art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.A.S.", przez przyjęcie, że nie mają one zastosowania w sprawie, a w konsekwencji uznanie, że pomimo ustania z dniem 31 grudnia 2017r. stosunku służby strony przeciwnej, nie było w sprawie przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego albowiem pozbawiłoby to stronę przeciwną prawa do ochrony sądowej, pomimo tego, że w celu dochodzenia roszczeń w zakresie ustalenia wynagrodzenia, przewidziana jest - zgodnie z art. 277 powołanej powyżej ustawy - droga postępowania sądowego przed sądem pracy; 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a., przez przyjęcie, że okoliczność ustania z dniem 31 grudnia 2017r. stosunku służby strony przeciwnej, nie uzasadnia umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie, pomimo braku przedmiotu postępowania administracyjnego jakim są warunki służby w postaci wynagrodzenia (uposażenia) funkcjonariusza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 276 ust. 1 w związku z art. 277 K.A.S. oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają jednak wyłącznie pochodną zarzutu niezastosowania prawa materialnego. Tym samym od zarzutu naruszenia tegoż prawa wypada rozpocząć oceną zarzutów kasacyjnych. Jest jasne, że przepisy K.A.S., w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej, powołały administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw powyższej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 K.A.S., Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 p.w.K.A.S. wynika natomiast, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 P.w.K.A.S. i w art. 11 ust. 1 K.A.S. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.K.A.S. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i zachowali ciągłość pracy i służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.K.A.S., w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w przepisach K.A.S., prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo tj. do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017r. (art. 170 ust. 1 i 2 P.w.K.A.S.). Należy także dostrzec, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., nie zastrzegał formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby uznając, iż propozycja taka stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 p.w.K.A.S.). Od dnia przyjęcia propozycji przysługuje funkcjonariuszowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy K.p.a., a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Analizując powyższe regulacje należy dostrzec ich szczególny charakter, wynikający przede wszystkim z zakresu reorganizacji dotychczasowych służb celno-skarbowych dokonanych w p.w.K.A.S. Charakter owych regulacji trafnie ocenił Sąd I instancji wychodząc z załażenia, iż przewidziany w art. 169 ust. 4-7 p.w.K.A.S. tryb kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej decyzji ustalającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ma na celu wyłącznie ocenę legalności propozycji służby złożonej przez organ, a tym samym ocena ta odbywa się na gruncie specyficznych okoliczności ukształtowanych przez p.w.K.A.S. Zagadnień tych nie regulują przepisy art. 267 i art. 277 K.A.S. Te bowiem odnoszą się do sytuacji prawnej funkcjonariusza K.A.S., a zatem reglamentują stan już ukształtowany w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji służby złożonej w trybie art. 169 ust. 4 p.w. K.A.S. Obejmują zatem okres, w którym już istniał stosunek służbowy funkcjonariusza reglamentowany przepisami K.A.S. Przepis art. 277 K.A.S. wyrażnie stanowi, iż sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 tejże ustawy. Okoliczności faktyczne badanej sprawy, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, nie dostarczają natomiast informacji o tym aby pomiędzy skarżącym a organem powstał spór o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariusza. Brak jest zatem podstaw faktycznych umożliwiających stosowanie w sprawie art. 277 w związku z art. 276 ust. 1 K.A.S. Skoro zatem spór w badanej sprawie dotyczy wyłącznie oceny legalności propozycji pełnienia służby przez skarżącego, to jego rozstrzygnięcie winno nastąpić w trybie określonym w art. 169 ust. 4-7 p.w.K.A.S., a więc na podstawie autonomicznej regulacji umożliwiającej ocenę legalności złożonej propozycji. Tym samym zarzut niezastosowania w sprawie ww. przepisów K.A.S. uznać należy za bezzasadny. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że na gruncie rozpatrywanej sprawy organ nie wykazał zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Co więcej okoliczności sprawy wskazują, iż organ umarzając postępowanie odwoławcze w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. dostrzega, iż "brak jest możliwości ukształtowania stosunku administracyjnego ze względu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji w sprawie". Taka motywacja w żadnym razie nie uzasadnia stosowania jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Skutek umorzenia postępowania odwoławczego jest bowiem taki, że decyzja wydana przez organ I instancji pozostaje w obrocie prawnym i ma moc wiążącą. Oznacza to, że sprawa administracyjna została załatwiona przez organ I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt IV SA 2326/96, Lex nr 47893). Powyższe wskazuje, że organ popadł w wewnętrzną sprzeczność motywując wydana decyzję nieadekwatnie do podjętego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, iż przy stosowaniu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie mogą wchodzić w grę podstawy umorzenia podane w art. 105 K.p.a. odnoszące się do całego postępowania, lecz tylko do postępowania odwoławczego. W razie skonstatowania bezprzedmiotowości całego postępowania, a z tego rodzaju bezprzedmiotowością mamy do czynienia w razie braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia (przyczyna przedmiotowa), obowiązkiem organu odwoławczego winno być uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowanie w sprawie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie jest także trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. W świetle tego co zostało już powiedziane przedmiotem badanego postępowania jest ocena legalności propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. Zakwestionowanie przez skarżącego owej propozycji w administracyjnym toku instancji sprawia, że owo postępowanie nie staje się bezprzedmiotowym tylko dlatego, że skarżący przestał dalej pełnić służbę. Kontroli poddany został bowiem specyficzny akt nawiązania stosunku służbowego. Ukształtowana przez ustawodawcę możliwość jego zaskarżenia, pomimo przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji służby, każe podkreślić gwarancyjny charakter owej regulacji, a tym samym nakazuje uznać, iż ocena legalności owej propozycji pozostaje aktualna także mimo ustania stosunku służby. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.