II OSK 1733/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 125/03 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], wyrokiem z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 125/03 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2000 r. L. S. wystąpił do Wójta Gminy w O. o zakazanie J. M. w drodze decyzji – na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – parkowania samochodów "TIR" na działce nr [...], należącej do J. M., a tym samym o zapobieżenie skażeniu środowiska i działki wnioskodawcy graniczącej bezpośrednio ze wskazaną nieruchomością. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy O. umorzył postępowanie w sprawie ze skargi L. S.. Organ zaznaczył, iż sprawa była rozpatrywana w oparciu o art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej dalej także p.o.ś, zgodnie z którym wójt w drodze decyzji może nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalacje w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie wykonanie w określonym czasie czynności zmierzającej do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono dwie wizje lokalne oraz rozprawę administracyjną i ustalono, że ciągniki parkują na działce jedynie przez kilka dni w roku. Materiał dowodowy świadczy, iż ciągniki spełniają wymagane prawem normy ochrony środowiska, a naprawy samochodów odbywają się poza przedmiotową działką. W sprawie została sporządzona opinia Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. w zakresie badania gleby na działkach należących do L. S. oraz J. M., a także przeprowadzono badania zanieczyszczenia powietrza z udziałem biegłego. Opinia jak i wyniki badań nie potwierdziły negatywnego oddziaływania prowadzonej przez J. M. działalności w stopniu zagrażającym środowisku. W odwołaniu od decyzji L. S. wniósł o likwidację bazy transportowej na działce J. M. i przemieszczenie jej poza teren wskazanej działki ewentualnie o ustalenie strefy ochronnej wokół bazy. Skarżący wskazał, że na terenie działki parkowało wiele pojazdów. Pojazdy są tam myte oraz przeprowadza się przeglądy techniczne, remonty bieżące i kapitalne. Działalność J. M. powoduje uciążliwości dla działki sąsiedniej poprzez hałas, zanieczyszczenie wód gruntowych i podziemnych oraz powietrza. Skarżący powołując się na badania gleby twierdził, że jego działka została skażona w stopniu II, a działka J. M. w stopniu III. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji stwierdzając, że żądanie L. S. likwidacji bazy transportowej odpowiada dyspozycji art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, a w konsekwencji organem właściwym jest [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Do tego organu winien być kierowany wniosek strony. Biorąc pod uwagę całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego zasadne było stanowisko organu pierwszej instancji, iż brak dowodów zagrożenia środowiska przez działalność prowadzoną przez J. M.. Tych ustaleń nie może zmienić załączone do odwołania oświadczenie prof. B. K., ani wskazanie, że jedna próbka gruntu z działki J. M. wykazuje zanieczyszczenie. Próbka ta wykazała zanieczyszczenie, ale o charakterze lokalnym, które może mieć związek z położeniem działki w pobliżu dróg publicznych. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że brak podstaw do zastosowania trybu z art. 363 cytowanej wyżej ustawy i postępowanie przed organem pierwszej instancji należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego L. S. powtórzył argumenty i żądania odwołania, podnosząc jednocześnie, iż baza transportowa J. M. jest samowolą niezgodną z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy O.. Skarżący zaznaczył, iż w sprawie ustalenia stref ochronnych, z jaką występował m.in. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie otrzymał żadnej decyzji. Dalej podkreślił, że uprawnione organy zwracały się do Wójta Gminy w O. o zmianę parkowania samochodów ciężarowych na działce J. M., jednak Wójt twierdził konsekwentnie, iż nie ma podstaw prawnych do działania zgodnego z tymi wnioskami. Skarżący powołał się na badania gleby, które wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm zanieczyszczania na działce J. M. oraz zarzucił, że nie badano zanieczyszczenia wód gruntowych i podziemnych, mimo, że na działce warzywnej skarżącego znajduje się studnia kopana o głębokości 15 m. Nie badano również zanieczyszczenia powietrza. W skardze zakwestionowano rzetelność badań i opinii sporządzonych przez biegłego z listy Wojewody P., wykonanych na prywatne zlecenie J. M.. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podniósł, że zgłoszone przez skarżącego żądania pozostają poza zakresem rozstrzygnięć należących do właściwości wójta. W ocenienie Kolegium postępowanie administracyjne w sprawie nie ujawniło jakoby oddziaływanie przedsięwzięcia prowadzonego przez J. M. wykraczało poza obszar jego działki. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest opinia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z której wynika, że we wszystkich próbkach gleby pobranych do badania, zawartość metali ciężkich mieści się w wartościach powszechnie spotykanych w glebach na terenie Polski. Ponadto nie bez znaczenia jest fakt, że działka skarżącego znajduje się w sąsiedztwie drogi krajowej i drogi gminnej, które mogą negatywnie na nią oddziaływać. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd powołując się na przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzecznictwo wskazał, iż żądania skarżącego co do likwidacji bazy transportowej na sąsiedniej działce, z uwagi na to, że jest samowolą oraz spowodowanie ustalenia strefy ochronnej, pozostają poza granicami rozpatrywanej sprawy. Ponadto kasacyjny charakter orzekania sądów administracyjnych wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych. Sąd wskazał następnie na wniosek L. S., wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie oraz treść wówczas obowiązującego art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t.j. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Sąd zwrócił uwagę, że L. S. domagał się w oparciu o art. 76 ust. 1 niniejszej ustawy zakazania J. M. parkowania samochodów "TIR". Następnie stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie zakończył postępowania do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska. W tej ostatniej ustawie art. 363 powtarza treść art. 76 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W ocenie Sądu nieprawidłowy był wniosek organów, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Sąd podniósł, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce, jeżeli brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można rozpatrzyć sprawy przez rozstrzygnięcie co do istoty. Jest to rozstrzygnięcie formalne wydawane w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania nie może być utożsamiana z bezzasadnością żądania strony. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, gdyż - jak przyjmuje się w orzecznictwie – umorzenie postępowania w takim przypadku jest niezgodnym z prawem uchyleniem się organu od merytorycznego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązkiem organów administracji było merytoryczne odniesienie się do treści żądania wnioskodawcy pod kątem jego zasadności, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Niezależnie od powyższego uchybienia organów obu instancji Sąd zauważył, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie wniosku L. S. zapadła przedwcześnie, a postępowanie poprzedzające jej wydanie nie było prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Tymczasem w sprawie organy zasadniczo przerzuciły ciężar wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności na zainteresowane strony. Większość materiału dowodowego zebranego w sprawie jest wynikiem wyłącznych starań stron postępowania. Co więcej, ustalenia poczynione w trakcie oględzin i rozprawy administracyjnej nie dają postaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał dalej Sąd, organy w swoich decyzjach uchyliły się od oceny dowodów zebranych w sprawie, czym naruszyły art. 80 k.p.a. Organy analizując treść przedkładanych przez strony opinii i stanowisk nie wyraziły żadnego stanowiska – mimo podnoszonych przez skarżącego wątpliwości – co do poprawności, rzetelności czy zupełności dokumentacji. Strony postępowania winny uzyskać informację, dlaczego pewne fakty organ uznał za udowodnione, a innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tak wynika wprost z art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie dotyczy to zwłaszcza opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lipca 2002 r. Na etapie postępowania wyjaśniającego, na którym zatrzymały się organy administracyjne nie było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Sąd podkreślił, że na organach obu instancji spoczywał obowiązek zweryfikowania żądania wnioskodawcy z punktu widzenia zasadności zastosowania w sprawie, wskazywanego przez niego, art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, a następnie art. 363 Prawa ochrony środowiska, a zwłaszcza dokonania wykładni pojęcia "instalacji" oraz "urządzenia", o których mowa w ostatnim przepisie. W konkluzji Sąd pierwszej instancji ocenił, że decyzje organów obu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co z kolei dawało podstawy do uchylenia obu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego P. U., zaskarżyło opisany wyżej wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kolegium zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7 i 77 k.p.a. – zasady uwzględniania przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku błędnego wskazania co do dalszego toku postępowania; - art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Kolegium bez orzeczenia co do poprzedzających ją rozstrzygnięć prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest niezbędne do końcowego jej załatwienia co czyni wyrok niewykonalnym, bowiem organy orzekające w sprawie nie są władne do merytorycznego jej rozstrzygnięcia, tzn. do orzeczenia o zakazie parkowania samochodów "TIR" na działce J. M.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że zgodnie z wnioskiem L. S. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w trybie art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Artykuł ten w ust. 1 stanowił, że wójt może w drodze decyzji nakazać użytkownikowi maszyny lub innego urządzenia technicznego wykonanie w określonym czasie odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska. W wypadku nie zastosowania się użytkownika do orzeczonego nakazu, zgodnie z art. 76 ust. 2 niniejszej ustawy, organ mógł w drodze decyzji, nakazać unieruchomienie maszyny lub innego urządzenia powodującego uciążliwości dla środowiska. W dniu 1 października 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, której art. 363 stanowi kontynuację art. 76 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przepisy wprowadzające nową ustawę stanowią, że sprawy wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska a niezakończone wcześniej decyzją ostateczną prowadzi się w oparciu o przepisy dotychczasowe, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Kolegium zauważyło, iż Prawo ochrony środowiska inaczej reguluje właściwość organów do nałożenia sankcji – unieruchomienia maszyny lub urządzenia, o której stanowił poprzednio art. 76 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zgodnie z art. 364 p.o.ś. właściwym jest tu wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę, iż wnioskujący o podjęcie postępowania w sprawie domagał się decyzji o likwidacji bazy transportowej na działce J. M., należało uznać, że brak umocowania ustawowego do pojęcia takiej decyzji, a nie negatywne przesłanki (bezzasadność) - co sugerował Sąd w zaskarżonym wyroku, stanowiły podstawę do umorzenia postępowania w trybie art. 363 p.o.ś w związku z art. 105 k.p.a. Nie zachodzi zatem sytuacja o jakiej mówił Sąd, jakoby organy bezprzedmiotowość postępowania utożsamiały z bezzasadnością żądań wnioskodawcy. Zdaniem Kolegium niezrozumiałym jest przypisanie organom orzekającym w sprawie uchybienia polegającego na niezweryfikowaniu żądania wnioskodawcy, a zwłaszcza dokonania wykładni pojęć: "instalacje" oraz "urządzenia", o których mowa w art. 363 p.o.ś. Prawo ochrony środowiska zawiera legalne definicje wskazanych pojęć, a zatem wyrok nakazujący organom dokonania ich wykładni w rozumieniu art. 363 ustawy, obliguje organy do podjęcia czynności zbędnych, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Kolegium zarzuty sformułowane w zaskarżonym wyroku, a leżące u podstaw uchylenia obu decyzji, o niedokonaniu oceny dowodów są nieuzasadnione, a co najważniejsze nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Nie można podzielić wniosków Sądu pierwszej instancji, że sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona na etapie postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu skoro wnioskodawca – L. S. domagał się wydania decyzji merytorycznej, zakazującej J. M. parkowania samochodów TIR na działce nr [...], a tym samym wnosił o zapobieżenie skażeniu środowiska, a szczególnie jego działki, to obowiązkiem organów administracji było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania pod kątem jego zasadności, a nie umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem L. S., domagającego się wydania decyzji w oparciu o art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Na skutek zmian stanu prawnego w dniu wydania decyzji przez organy administracji publicznej obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, której przepisy mają zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm./). Jak wynika z treści art. 363 Prawa ochrony środowiska wójt został upoważniony do stosowania określonych instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie zbliżone jest do zawartego w art. 76 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zatem uprawnione jest twierdzenie, iż po zmianie stanu prawnego brak jest podstaw uzasadniających uznanie, iż w świetle prawa materialnego oraz ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności w sytuacji braku wyjaśnienia przez organy zakresu zgłaszanych przez L. S. żądań, brak jest sprawy administracyjnej mogącej stanowić przedmiot postępowania. Organy obu instancji nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, jaki jest rzeczywisty zakres żądań L. S.. Dopiero w sytuacji, kiedy zostanie ustalone czego dokładnie domaga się skarżący będzie można dokonać oceny, czy istnieją przesłanki uzasadniające zastosowanie instrumentów z art. 363 Prawa ochrony środowiska. To, czy i w jaki sposób wójt w oparciu o art. 363 Prawa ochrony środowiska będzie mógł rozstrzygnąć sprawę i czy rozstrzygnięciem tym będzie mógł objąć wszystkie żądania strony stanowi przedmiot, wymagający rozstrzygnięcia po wyjaśnieniu zakresu żądań L. S.. Również dopiero wówczas możliwym będzie stwierdzenie, czy wójt jest organem właściwym do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, czy też koniecznym będzie umorzenie postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, stanowi konglomerat rozstrzygnięcia procesowego i merytorycznego, co stanowi konsekwencję braku precyzyjnego ustalenia zakresu żądań L. S.. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji zobowiązane były do zweryfikowania żądania skarżącego. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny zakresu żądania strony, a zatem dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu błędne wskazania co do dalszego postępowania. W sytuacji zdefiniowania przez ustawodawcę pojęć "instalacji" i "urządzenia" w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 6 i 42) brak jest podstaw uzasadniających zobligowanie organu do dokonania ich wykładni. Jednakże w świetle powyższych rozważań niniejsze uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji, a zatem orzekł co do rozstrzygnięcia poprzedzającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. Wobec tego zarzut postawiony w skardze kasacyjnej jako dotknięty wadami stylistycznymi i logicznymi należało uznać za wadliwie postawiony, a tym samym nie nadający się do merytorycznej weryfikacji. Zatem należało stwierdzić, iż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.