II OSK 1246/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 774/18 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., II SA/Kr 774/18, oddalił skargę E. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U. 2016.23; dalej k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017.1332 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania E. D. od decyzji Starosty T. z dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. G. i M. W., reprezentującym E. B. G., M. W. s.c., pozwolenia na budowę "myjni bezdotykowej z trzema stanowiskami na działkach nr ewid. 517/1, 517/2 wraz z infrastrukturą techniczną na działkach 517/1, 517/2, 518 tj.: przebudowa sieci Nn, budowa przyłącza elektrycznego, wod-kan. i kanalizacji deszczowej z rozsączeniem ścieków wód deszczowych, budowa zewnętrznej instalacji gazowej zbiornikowej oraz dwóch zjazdów z działek nr ewid. 517/1 i 517/2 na działkę nr ewid. 517/2 w P." – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. E. D. wniosła skargę na tę decyzję do WSA w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że organy obu instancji pozytywnie zweryfikowały formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w postaci istnienia decyzji ostatecznej (decyzja Starosty T. z [...] stycznia 2013 r.), wskazania przez wnioskodawczynię określonej normatywnie przyczyny wznowienia (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i zachowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia podania. W ocenie Sądu, Starosta T. i Wojewoda Małopolski prawidłowo przyjęli, że w razie powołania się przez wnioskodawcę na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zbadanie i rozstrzygnięcie o legitymacji procesowej wnioskodawcy powinno nastąpić w toku postępowania wznowionego. Okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, uzasadniały przyjęcie i zastosowanie tej koncepcji, bowiem nie można powiedzieć, że skarżąca w sposób oczywisty nie miała legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. Kluczowe na tym etapie postępowania wznowionego było zatem ustalenie, czy E. D., a ściśle biorąc jej poprzedniczka prawna miała legitymację procesową i w konsekwencji powinna mieć możliwość udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty T. z dnia [...] stycznia 2013 r. Organy obu instancji oceniły, że nie – i WSA tę ocenę podzielił. Sąd zaaprobował stanowisko organów obu instancji co do tego, że w okolicznościach tej sprawy nie sposób zidentyfikować przepisów odrębnych, które wprowadzałyby związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że poprzedniczka prawna skarżącej, a obecnie skarżąca ma legitymację procesową w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że zaistniała przyczyna wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Weryfikując ewentualne oddziaływanie inwestycji na działkę skarżącej, organy przekonująco wskazały w szczególności, że projektowana myjnia samochodowa usytuowana jest w znacznym oddaleniu od działki skarżącej, a obie te działki rozdziela droga gminna. Z projektu budowlanego wynika, że najbliższe stanowisko do mycia samochodów usytuowane jest w odległości 12,5 m od granicy działki nr 513/2. Następnie, w nawiązaniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykazano, że projektowana inwestycja, objęta decyzją Starosty T. z dnia [...] stycznia 2013 r., w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie w realizacji przez skarżącą zabudowy mieszkaniowo-usługowej na działce nr 513/2, zgodnie z ustaleniami wspomnianego planu. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wojewoda Małopolski, przeprowadziwszy stosowną analizę, wykluczył możliwość oddziaływania przedmiotowej myjni samochodowej na działkę skarżącej w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; w tym § 12 (odległość budynków od granicy sąsiednich działek budowlanych), § 57 i 60 (zapewnienie dostępu do światła dziennego i wymaganego czasu nasłonecznienia), § 271 (wymagania przeciwpożarowe), § 13 (odległości między budynkami ze względu na dostęp naturalnego światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 29 (kierowanie wód opadowych). W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na dystynkcję między projektem budowlanym i materią postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę a realizacją inwestycji oraz sposobem jej użytkowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż poprzedniczka prawna skarżącej E. D. jak i sama skarżąca nie miały legitymacji procesowej i w konsekwencji nie powinny mieć możliwości udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty T. z dnia [...] stycznia 2013 r., podczas gdy z treści brzmienia powołanego przepisu wynika, iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek", a skarżąca w toku postępowania dowodowego wprost wykazywała, że zarówno ona jak i jej poprzedniczka prawna posiadają legitymację procesową przejawiającą się w interesie prawnym; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie treści art. 28 k.p.a. podczas gdy pomiędzy przepisami prawa budowlanego (art. 28 ust. 2), a przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28) występuje kolizja; - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.) poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 28 k.p.a. poprzez: a) ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, z uchybieniem wskazaniom doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o wybrane dowody, b) poczynienie niekorzystnych dla skarżącej wniosków z zebranego przez organ materiału dowodowego, a tym samym ocenę dowodów w myśl z góry przyjętej, błędnej tezy, iż skarżąca E. D. nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i tym samym nie posiada legitymacji procesowej; 2. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez bezkrytyczne przyjęcie, że skarżąca E. D. nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy nie pozwalają na to dowody przeciwne, a wnioskowane w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że przepis art. 28 ust. 2 p.b. zawiera definicję strony postępowania prowadzonego w celu wydania pozwolenia na budowę. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., który zawiera ogólną definicję strony postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 29.04.2020r., II OSK 2290/19, LEX nr 3065244). W świetle tego unormowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.b., to jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (wyrok NSA z 16.12.2019r., II OSK 3141/18, LEX nr 2799395). W niniejszej sprawie organy administracyjne rozważyły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności odnoszące się do oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej kasacyjnie (należącej uprzednio do jej poprzedniczki prawnej) i trafnie stwierdziły, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Stanowisko swoje w tym zakresie należycie uzasadniły. Sąd I instancji słusznie więc uznał ich stanowisko za prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie jest w tej sytuacji trafny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie pomiędzy tymi przepisami nie zachodzi kolizja, bowiem – jak już wyżej wskazano – art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Zarzut ten nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji powyższego nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. "poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 28 k.p.a.", ponieważ organ nie naruszył art. 28 k.p.a., a Sąd I instancji skargę oddalił mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 p.b. Zaakceptowana przez WSA dokonana przez organy ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie była dowolna i nie uchybiała wskazaniom doświadczenia życiowego oraz zasadom logiki. Nie było to poczynienie niekorzystnych dla skarżącej wniosków z zebranego przez organ materiału dowodowego, lecz prawidłowo przeprowadzona i należycie umotywowana ocena dowodów, która doprowadziła do uzasadnionego wniosku, iż skarżąca E. D. nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i tym samym nie posiada legitymacji procesowej. Dokonane ustalenia faktyczne nie były w tych okolicznościach błędne. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 21 lutego 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.