I OW 65/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. B. - S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. w sprawie zarządzenia wykupu na rzecz Państwa Polskiego nieruchomości położonej w B., stanowiącej własność M. B. – S. postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku M. B. – S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...]. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą [...], przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. B.-S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] Nr [...] w sprawie zarządzenia wykupu na rzecz Państwa Polskiego nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] o pow. [...] m2, zapisanej w KW [...], stanowiącej własność M.B.-S., na podstawie przepisu art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975r. Nr 26, poz. 139). W uzasadnieniu podniesiono, że ostatecznym postanowieniem z [...] -wydanym na podstawie art. 65 k.p.a. - Wojewoda [...] przekazał wniosek M. B.-S. do merytorycznego rozpoznania przez tutejsze Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium podjęło wątpliwość, czy jest właściwym rzeczowo organem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, mając na uwadze zasadę wynikającą z art. 19 k.p.a. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano przepis art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, stanowiący, że decyzje indywidualne w sprawach z zakresu administracji państwowej wydaje w I instancji naczelnik gminy (miasta i gminy) na terenie gminy (miasta i gminy). Faktycznie decyzję w oparciu o pkt 2 ust. 1 tego artykułu wydawał prezydent lub naczelnik miasta - na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice. Wydana wyłącznie w oparciu o przepis kompetencyjny decyzja nie przytacza, jednak ani w podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu żadnego przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę do jej wydania. W obowiązującym w dacie wydania decyzji stanie prawnym nie było przepisu, który dawałby podstawę do wydania decyzji administracyjnej zarządzającej wykup na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez prezydenta odwołanie przysługiwało do wojewody. Kwestia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji była niejednokrotnie przedmiotem orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne między innymi w wyroku z dnia 23.11.1999 r., I SA 1786/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "właściwość rzeczową organu nadzorczego należy oceniać według przepisów obowiązujących w dacie wydania podlegającej stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej". W uzasadnieniu tego wyroku powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r., w którym Sąd wyjaśniał: "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji". W rozpatrywanej sprawie podstawę wydania decyzji stanowiły tylko przepisy prawa proceduralnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stoi na stanowisku, że właściwym organem administracji publicznej do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] Nr [...] w sprawie zarządzenia wykupu na rzecz Państwa Polskiego nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] o pow. [...] m2, zapisanej w KW [...], stanowiącej własność M. B.-S. – jest Wojewoda [...]. W odpowiedzi na wniosek SKO Wojewoda [...] podtrzymuje stanowisko zawarte w postanowieniu z [...]. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] podkreślił, iż sprzedaż przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiła dobrowolnie. W umowie kupna-sprzedaży nie występuje zapis jakoby nieruchomość była przejęta w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę wywłaszczeniową. Postępowanie wywłaszczeniowe zawsze powinno być przeprowadzone w oparciu o: a) decyzję o ustaleniu lokalizacji, b) decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny, c) plan szczegółowy. Akty te określały zasięg opracowania, wskazywały jak dany teren powinien być zagospodarowany, oraz czy jest to teren rzeczywiście niezbędny dla realizacji określonego celu. Na przedmiotowy teren nie wydano, do czasu wykupu żadnej decyzji. Odnosząc się do decyzji Prezydenta Miasta B. z [...], zarządzającej wykup stwierdzono, że jest to jedynie oświadczenie woli nabycia nieruchomości, a nie żaden z w/w trzech aktów dający podstawę przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Bezspornym jest, że zgodnie z art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja wywłaszczeniowa, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a., powinna zawierać: a) ustalenie na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana, b) określenie przedmiotu wywłaszczenia przez podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości, c) określenie praw podlegających wywłaszczeniu, d) wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, e) wskazanie osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości, f) zobowiązanie do zapewnienia lokali, o których mowa a art. 116 ust. 1 pkt. 5 cyt. ustawy, g) ustalenie wysokości odszkodowania. Przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta B. żadnego z w/w elementów nie spełnia, a tym samym nie jest decyzją stricte wywłaszczeniową. Z uwagi na podstawową regułę, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jest co do zasady Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sprawa ta powinna by rozpatrywana przez ten organ. Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Bezspornym jest, że Wojewoda jest organem odwoławczym przy decyzjach o wywłaszczeniu nieruchomości, jednak sporna decyzja o wywłaszczeniu nie orzeka. W tym stanie rzeczy wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że jako podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] Nr [...] wskazano jedynie przepis określający właściwość organu do jej wydania. Z kolei treść tej decyzji prowadzi do niepodważalnego wniosku, że nie jest to decyzja wywłaszczeniowa, ponieważ nie pozbawiła ona M. B.-S. na prawa własności do nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] o pow. [...] m2, zapisanej w KW [...]. W tej sytuacji, kwestię organu właściwego do stwierdzenia nieważności tej decyzji należało rozważyć mając na względzie organ, który ją wydał. Był nim Prezydent Miasta B., działający jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Aktualnie, w istniejącym dzisiaj systemie organów administracji publicznej (składającym się z organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego) funkcje terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przejęły organy gmin. Przepis art. 157 § 1 kpa zawiera nie budzącą wątpliwości regulację prawną, dotyczącą organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąc, że jest nim organ wyższego stopnia. W stosunku do organów gmin, organami wyższego stopnia właściwymi w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji, są samorządowe kolegia odwoławcze. Przesądza o tym brzmienie art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000r. OPS 7/00, ONSA z 2000 r. z. 4, poz. 139, że nie można z góry przyjmować założenia, gdyż brak jest ku temu podstaw, że sprawy załatwione przed reformą z 1990 r. lub jej kontynuacją z 1998 r. przez terenowe organy administracji państwowej względnie rejonowe organy administracji rządowej należą w dalszym ciągu do organów administracji rządowej. Należy przy tym podkreślić, że nie może, co do właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przesądzać powoływane w tej sprawie stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 3 września 1998 r. (III RN 83/98 – OSNAPiUS 1999, Nr 9, poz. 293). Dotyczyło ono bowiem spraw o wywłaszczenie nieruchomości mających, także w zakresie właściwości organów, określoną specyfikę, a jak już zaznaczono na wstępie przedmiotowa decyzja nie jest decyzją wywłaszczeniową. Z tych względów należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., jako organ właściwy, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).