I OSK 166/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska, Jolanta Sikorska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2006r. sygn. akt IV SA/Gl 807/05 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE I OSK 166/07 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 października 2006 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Ponadto określił, że kwestionowana decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano następujący stan faktyczny. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] odmówił skarżącej – I. O. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 20 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 213, poz. 2162). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dochód w rodzinie skarżącej w przeliczeniu na członka jej rodziny przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 powołanej ustawy. Dodatkowo organ uznał, że przejście skarżącej na urlop wychowawczy nie może być traktowane jako utrata dochodu w postaci poprzednio otrzymywanego wynagrodzenia. Przebywanie na urlopie wychowawczym, jak argumentował organ I instancji oznacza, że osoba w trakcie tego okresu pozostaje nadal w stosunku pracy, a także, że wzajemne prawa i obowiązki wynikające z tego stosunku podlegają tylko na skutek woli obu stron czasowemu zawieszeniu. Na skutek odwołania I. O. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji, w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji podniósł, że pod pojęciem utrata dochodu należy rozumieć definitywną utratę źródła tych dochodów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. O. zarzuciła organom administracji publicznej nieprawidłową interpretację pojęcia ,,utrata dochodu". Podniosła, że stanowisko w tym zakresie odpowiednich organów jest niejednolite, albowiem do roku 2005 przejście z urlopu macierzyńskiego na wychowawczy traktowane było przez nie jako utrata dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę I. O. za uzasadnioną. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2007 r. wskazał, że strony odmiennie zinterpretowały pojęcie ,,utrata dochodu", którym posługuje się ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. I. O., jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, urodziła dziecko w dniu [...] grudnia 2004 r., zaś w okresie od 25 maja 2005 r. do 24 maja 2007 r. przebywała na urlopie wychowawczym. Dochód w rodzinie skarżącej za rok 2002 przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. I. O. w uzasadnieniu skargi złożonej do sądu wywodziła, że utrata dochodu powinna być również utożsamiana z przebywaniem na urlopie wychowawczym i nie osiąganiem w związku z tym wynagrodzenia za pracę. Organ nie podzielił, w tym zakresie, argumentacji skarżącej. Podniósł, że pojęcie ,,utrata dochodu" związane jest w ścisły sposób z definitywnym ,,odpadnięciem" źródła, z którego dochód był pobierany. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu, mamy do czynienie tylko z czasowym zawieszeniem prawa do wynagrodzenia. Moment zawieszenia uzyskiwanego dochodu przez skarżącą wiąże się z faktem przebywania przez nią na urlopie wychowawczym. Okoliczność ta wyklucza, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, możliwość obliczenia I. O. dochodu utraconego, ponieważ może ona w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że pojęcie ,,utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły i uwzględniający językowe dyrektywy wykładni językowej. Utrata dochodu powinna oznaczać utracenie sumy wpływów albo ich ubytek, a zarazem powinna być związana z powstaniem okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu sprawowania nad nim osobistej opieki. Chodzi tu jednak o dochody rzeczywiste, a nie prawdopodobne. Skorzystanie przez skarżącą z urlopu wychowawczego pozbawiło ją dochodu jakim było pobierane wynagrodzenia za pracę. Dokonując wykładni określonych przepisów prawa, należy uwzględniać wszystkie te, które mają zastosowanie do określonej sprawy. Nie można opierać się wyłącznie na jednym przepisie analizując go w oderwaniu od innych regulacji. Sprawy polityki prorodzinnej i zasad w tym zakresie pomocy materialnej wywodzi się przede wszystkim z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jej art. 71 ust. 1, zgodnie z którym Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej powinno uwzględniać dobro rodziny zwłaszcza gdy znajduje się ona w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dodatkowo Konwencja o Prawach Dziecka przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1999 r., poz. 120, poz. 526 ze zm.) zawiera zobowiązanie dla ustawodawcy do kierowania się w tworzeniu prawa interesem dziecka jako wartością nadrzędną we wszystkich działaniach ich dotyczących. Realizując w tym zakresie konstytucyjne zadania państwa oraz zobowiązania międzynarodowe ustawodawca kierując się dobrem dziecka jasno określił cele ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do takich zaliczył między innymi udzielanie pomocy materialnej rodzinom o niskich dochodach. Zasiłek rodzinny, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a wraz z nim możliwość przyznania również innych dodatków takich jak dodatek z tytułu urodzenia dziecka. Ograniczenie prawa do zasiłku rodzinnego może być wyłącznie uzależnione od rzeczywistej sytuacji materialnej konkretnej rodziny z uwzględnieniem jednak faktycznie uzyskiwanych dochodów, a nie tylko prawdopodobnych. Istotą i celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności połączenia obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Tego rodzaju urlop powoduje tylko czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy stwarza obowiązek zatrudnienia i świadczenia wynagrodzenia, ale dopiero z chwilą faktycznego podjęcia przez pracownika zatrudnienia. Oznacza to, że w okresie przebywania na urlopie wychowawczym pracownik nie uzyskuje dochodu pieniężnego, czyli faktycznie dochód taki traci. Skorzystanie przez matkę z prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego nie może wywoływać żadnych negatywnych skutków dla niej bądź dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie sytuacja pomniejszenia wpływów pieniężnych ma miejsce, albowiem pracująca zawodowo I. O. nie osiąga dochodu z powodu osobistej opieki nad dzieckiem. Pogląd ten zyskał aprobatę ustawodawcy, który w treści art. 27 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużnika alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) wprowadził z dniem 1 września 2005 r. zmianę art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodając do niego pkt 23 będący zarazem legalną definicją utraty dochodu. Treść art. 3 pkt 23 a wskazuje, że utrata dochodu powoduje uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.), poprzez niesłuszne przyjęcie, iż przejście skarżącej na urlop wychowawczy jest utratą dochodu w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawierała definicji legalnej "utraty dochodu". W konsekwencji interpretując pojęcie utraty dochodu posłużyć się należało regułami wykładni, w tym, w pierwszym rzędzie wykładnią językową. Stwierdzić należy, iż zgodnie ze znaczeniem wyrazu "utrata" w języku polskim oraz duchem języka "utrata" mieści w sobie pierwiastek ostateczności i definitywności. Terminem "utrata" nie określamy natomiast chwilowych, czasowych momentów, w których jakiegoś świadczenia bądź uprawnienia jest się pozbawionym. W tym rozumieniu "utrata dochodu" to niewątpliwie odpadnięcie źródła, z którego pobierany był dochód (np. utrata zatrudnienia, utrata prawa do renty), nie stanowi jej zaś na przykład zmniejszenie wynagrodzenia z powodu niewypracowania prawa do poprzednio otrzymanej nagrody za dobre wyniki pracy, bądź czasowa rezygnacja pracownika z pobierania wynagrodzenia poprzez skorzystanie z urlopu bezpłatnego. Żeby móc zatem pod pojęciem "utrata dochodu" rozumieć także czasowe zawieszenie uprawnień do wypłaty należności pieniężnej musiałby w ustawie istnieć przepis, który do takiej interpretacji (niezgodnej z wykładnią językową) upoważniałby. Normy takiej brak było w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania przez Kolegium. W konsekwencji przebywanie przez stronę na urlopie wychowawczym nie może być, zdaniem organu, traktowane jak utrata dochodu w postaci poprzednio otrzymywanego wynagrodzenia ze stosunku pracy albowiem strona będąc na urlopie wychowawczym nadal pozostaje w stosunku pracy. W związku z powyższym analizując wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego i wskazanych we wniosku dodatków należy brać pod uwagę dochód uzyskany przez rodzinę strony w roku 2002. Z zaświadczeń z Urzędu Skarbowego w B. z dnia 23 grudnia 2004 roku o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych wynika, że dochód rodziny skarżącej w roku 2002 (pomniejszony o podatek, składki na ubezpieczenie zdrowotne i składki na ubezpieczenie społeczne) wyniósł [...] zł. Rodzina I. O. jest 4 osobowa, tym samym dochód w przeliczeniu na osobę w jej rodzinie wynoszący [...] zł. przekracza kryterium dochodowe stanowiące jedną z przesłanek pozytywnych uprawniających do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W opinii Kolegium, wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach narusza art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało w złożonej skardze kasacyjnej, że państwo ma obowiązek interweniować tylko wówczas gdy ze względu na trudne sytuacje życiowe rodzice nie są w stanie samodzielnie pokryć wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Zasiłek rodzinny przyznaje się przede wszystkim w oparciu o kryterium dochodowe i nie ma tutaj znaczenia czy dziecko wychowuje się w rodzinie wielodzietnej, pełnej czy niepełnej. I. O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził prawidłową wykładnię art. 5 ust. 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Według art. 5 ust. 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny, lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód". Jedną z podstawowych zasad wykładni jest to, że przy wykładni normy prawnej nie można przeprowadzić jej w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, całej ustawy oraz obowiązujących reguł i wartości systemu prawa. W demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne. Przeprowadzona w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 5 ust. 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w pełni odpowiada standardom wykładni prawa w demokratycznym państwie prawnym. Jeżeli przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalić nie uwzględniając wysokości rzeczywistej tego dochodu. Z tego względu nie do przyjęcia jest przeprowadzona wykładnia utraty dochodu, na której oparto uzasadnienie skargi kasacyjnej. Sąd w pełni zasadnie wywodził, że przy ustaleniu wysokości dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego chodzi o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne. Skorzystanie z urlopu wychowawczego przez skarżącą powoduje, że jej rodzina została pozbawiona dochodu z wynagrodzenia za pracę. Nie może tego faktu utraty dochodu zmienić fakt, że jest to utrata dochodu, która nie ma cechy trwałości. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w sprawie dokonując wykładni wskazanego wyżej przepisu art. 5 ust. 4 ustawy powołał się na regulacje zawarte zarówno w Konstytucji RP (art. 71 ust. 1) jak i Konwencji o Prawach Dziecka. Konstytucyjne zadania państwa i zobowiązania międzynarodowe zobowiązują ustawodawcę przy tworzeniu prawa, ale też sądy przy jego stosowaniu do uwzględniania interesu dziecka jako wartości nadrzędnej. Interes ten byłby poważnie zagrożony gdyby skorzystanie przez matkę z prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego wywoływało negatywne skutki dla niej i dla dziecka, choćby w postaci utraty dodatków z którymi zasiłek rodzinny jest związany. Prawidłową wykładnię art. 5 ust. 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych potwierdziła zmiana tej ustawy dokonana ustawą z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), która w art. 3 pkt 23 zdefiniowała pojęcie utraty dochodu, stanowiąc, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o: utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego". Przedstawiony pogląd został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz orzeczenia w sprawach I OSK 1553/06, I OSK 1402/06, I OSK 14/07). W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.