II OSK 1585/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 248/07 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. R. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 248/07 po rozpoznaniu skargi T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie parteru budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w N. przy ul. [...]. Stwierdzając nieważność kwestionowanej decyzji organ wojewódzki wyraził pogląd, że wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie organ powinien był przeprowadzić kontrolę w jak najszerszym zakresie a w szczególności zbadać zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu i warunkami pozwolenia na budowę, natomiast ograniczył się do sporządzenia protokołu zawierającego opis stanu zaawansowania budowy. Organ nie powinien był wydawać decyzji pozwalającej na użytkowanie, która jest dotknięta wadą określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa wobec rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec tego, że wystąpiły odstępstwa od pozwolenia na budowę, lecz podjąć czynności naprawcze. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez inwestorkę, podzielił stanowisko organu I instancji, bowiem w jego ocenie brak było podstaw do orzeczenia stosownie do art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy stwierdzono odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę od powyższej decyzji wniosła T. R. zarzucając tej decyzji przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie rażąco narusza prawo. W ocenie skarżącej wydanie tej decyzji nie musiało być poprzedzone kontrolą, gdyż pozwolenie na budowę wydano w 2000 r. to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającej Prawo budowlane i wprowadzającej wymóg takiej kontroli jako obowiązkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie miało zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 59 ust. 1 i 57 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli, określające bardzo szczegółowe warunki dla protokołu z tej kontroli. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzjach o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. Skoro stwierdzono pomiędzy wybudowanym obiektem a decyzją o pozwoleniu na budowę znaczne rozbieżności, kwalifikowane jako odstępstwa od tej decyzji, to pozwolenie na użytkowanie rażąco narusza art. 59 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. R. reprezentowana przez adwokata R. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, to jest poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż wydanie kwestionowanej decyzji zostało poprzedzone kontrolą, podczas której nie stwierdzono odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja a nie poprzedzające ją postępowanie. Wady powinny tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, to jest podmiot, przedmiot lub w podstawę prawną. Zestawienie treści art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z treścią kwestionowanej decyzji nie daje podstaw do twierdzenia, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Decyzja ta jest z prawem zgodna, w toku kontroli nie stwierdzono bowiem istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że wada tkwiła w postępowaniu, gdyż protokół oględzin obiektu /parteru budynku usługowo-mieszkalnego/ dokonanych w dniu [...] września 2004 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli /Dz. U. Nr 132, poz. 1231/. Wada polegająca na naruszeniu przepisów postępowania uzasadnia wznowienie postępowania /art. 145 ( 1 kpa/ nie zaś stwierdzenie nieważności decyzji. Wnoszący skargę kasacyjną podkreśla przy tym, że protokół z kontroli dokonanej w dniu [...] listopada 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku, na który powołuje się Sąd pierwszej instancji, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż został sporządzony po upływie 13 miesięcy od daty wydania kwestionowanej decyzji. Nie odzwierciedla on w szczególności stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez "niewłaściwe zastosowanie", to jest "błędne przyjęcie", że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozumianym według strony jako nie spełnienie wymogów procesowych /protokołu z kontroli/. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, to jest poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie /kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym/ została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy zauważyć, że podstawę wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części budynku /parteru przeznaczonego na dwa lokale użytkowe pod wynajem/ stanowił w niniejszej sprawie art. 59 Prawa budowlanego. Miał zastosowanie ust. 1 /przewidujący orzeczenie w tej sprawie decyzją administracyjną właściwego organu/. Z uwagi na to, iż pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane, która w art. 59 ust. 1 nie przewidywała jeszcze poprzedzenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obowiązkową kontrolą, zaś wymóg ten wprowadzony został dopiero w toku budowy, organ orzekający w pierwszej instancji w postępowaniu nieważnościowym zaakceptował fakt dokonania kontroli nie będącej jednak kontrolą obowiązkową i z tego faktu nie wywodził skutku w postaci dotknięcia kontrolowanej decyzji wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa, upatrując wadliwości decyzji wyłącznie w stwierdzonych odstępstwach od pozwolenia na budowę, podkreślając jedynie, że "kontrola powinna być przeprowadzona w jak najszerszym zakresie". Do tej kwestii przeprowadzenia kontroli w istocie nie odniósł się organ odwoławczy /Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego/ w zaskarżonej decyzji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż zachodzi przesłanka z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa wobec zaistnienia odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę inwestorki, w istocie na jej niekorzyść oraz bez przedstawienia w uzasadnieniu wyroku motywów swojej oceny prawnej, uznał że pomimo wydania pozwolenia na budowę w czasie, gdy pozwolenie na użytkowanie zrealizowanych robót budowlanych nie wymagało jeszcze dokonania sprawdzeń w kwalifikowanej formie /obowiązkowej kontroli wykonywanej według przepisów aktu wykonawczego do ustawy Prawo budowlane, wydanego po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę/, te później wprowadzone w życie regulacje prawne mają w sprawie zastosowanie a także, iż ich niezachowanie w pełnym zakresie skutkuje stwierdzeniem nieważności pozwolenia na użytkowanie jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 59 Prawa budowlanego. Zarówno w postępowaniu organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym, jak i w postępowaniu Sądu pierwszej instancji nie dostrzeżono, iż stosownie do aktualnego orzecznictwa stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej objętej ochroną trwałości określoną w art. 16 kpa, może nastąpić tylko wówczas, gdy zostaną dokonane konieczne ustalenia prowadzące do wniosku, że kontrolowana decyzja jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. Celowym wydaje się w tym miejscu przytoczenie wybranych wyroków, które orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje za istotne. W Wyroku NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04. wskazuje się, że: "O rażącym naruszenia prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa." - LEX nr 165717. Wyrok NSA z dnia 31 stycznia 206 r. I OSK 883/06 wskazuje, że "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa" -LEX nr 299873. Otóż w rozpoznawanej sprawie stwierdza się nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tylko na tej podstawie, iż w ocenie organu inwestor "odstąpił" od pozwolenia na budowę, nie wywodząc, że taki stan należy ocenić jako rażące naruszenie prawa, a zwłaszcza przy dokonaniu takiej analizy, jakiej wymaga się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. przytoczone wyżej wyroki/. Już z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że to "stwierdzenie odstępstw" nie nastąpiło podczas postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, to jest w postępowaniu nieważnościowym, lecz w sprawie zupełnie innej, bo w postępowaniu wznowieniowym i to przez inny organ administracji publicznej - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli, zaś tego materiału dowodowego nie zaliczono jako dowodu w niniejszej sprawie. Brak jakiejkolwiek w tym zakresie postanowienia organu, poza tym, iż akta są pełne różnego rodzaju pism i innych materiałów, nie ma natomiast jednoznacznego zestawienia ich z pozwoleniem na budowę, a zwłaszcza z dokumentacją projektową oraz oceny ewentualnych "odstępstw’ jako stanowiących rażące naruszenie prawa – art. 59 ustawy Prawo budowlane, nadto z zapewnieniem stronie możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ppsa, kierując się przy zastosowaniu tego przepisu tym, że skarga kasacyjna zawiera tylko zarzut naruszenia prawa materialnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 ppsa.