VII SA/Wa 782/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2008 r. I. i J. T. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej zw. PINB w L.) wniosek o sprawdzenie zgodności robót budowlanych prowadzonych przez M. S. i E. S. z decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. w L. PINB w L. w dniu 24 lipca 2008 r. przeprowadził kontrolę wykonanych robót, w trakcie której ustalił, że roboty prowadzone są z odstępstwami od zatwierdzonego projektu - schody od strony ul. S. powinny mieć zamontowane barierki, natomiast zostały obudowane ścianą z cegły z dachem dwuspadowym, ponadto schody od strony podwórza powinny mieć słupki podtrzymujące balkon i balustradę, a podobnie zostały zabudowane ścianą z oknem od strony granicy z sąsiednią działką w odległości 2,83 m. od granicy. PINB w L. postanowieniem z [...] lipca 2008 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowej inwestycji oraz nałożył na E. S. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni, inwentaryzacji wykonanych robót i opinii technicznej dot. zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, zakres robót jakie należałoby wykonać aby doprowadzić schody zewnętrzne do stanu zgodnego z przepisami. Następnie PINB w L. postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz.1118 ze zm.) oraz art. 77 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zw. kpa, uchylił własne postanowienie z [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postanowieniu z [...] lipca 2008 r. pominął w sentencji rozstrzygnięcia jedną ze współwłaścicielek – M. S. Z uwagi na to nie otrzymała ona rozstrzygnięcia i nie może wywiązać się z obowiązków. Z tego też względu organ postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] ponownie wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowej inwestycji oraz nałożył na E. S. i M. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót i opinii technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, zakres robót jakie należałoby wykonać, aby doprowadzić schody zewnętrzne do stanu zgodnego z przepisami. W dniu [...] sierpnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w L. nr [...] z [...] września 2008 r. wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót i opinii technicznej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, art. 157 § 1 pkt 2 kpa i art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność ww. postanowienia PINB w L. z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] września 2008 r. PINB w L. wydał dwa postanowienia. Pierwsze uchylające w oparciu o art. 77 § 2 kpa postanowienie z [...] lipca 2008 r. oraz drugie postanowienie wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowej inwestycji oraz nakładające obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót i opinii technicznej. Odnośnie pierwszego postanowienia organ stwierdził, że PINB w L. wydał postanowienie bez podstawy prawnej, bowiem art. 77 § 2 kpa odnosi się jedynie do postanowień dowodowych na które nie przysługuje zażalenie. Natomiast w stosunku do drugiego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stanowi ono drugie rozstrzygnięcie w tej samej sprawie wobec tego, że w obiegu prawnym pozostaje postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. nr[...]. Z tego względu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 kpa zgodnie z którym organ stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (postanowieniem) organ stwierdził nieważność ww. postanowienia PINB w L. z dnia [...] września 2008 r. Odwołanie od ww. postanowienia złożyła M. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne z uwagi na okoliczność iż badane postanowienie jest obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż dotyczy sprawy już rozstrzygniętej innym aktem. W dacie wydania ww. postanowienia PINB w L. z [...] września 2008 r. w obrocie prawnym pozostawało postanowienie PINB w L. z dnia [...] lipca 2008 r. oparte na tych samych przesłankach (art. 50 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy dodał również że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa bowiem zaistniała w sprawie przesłanka res iudicata. Sytuacji tej nie zmienia wydanie postanowienia uchylającego postanowienie z [...] lipca 2008 r. bowiem jako wydane bez podstawy prawnej nie wywołało skutku prawnego. Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. złożyła M. S., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 61 § 4 kpa oraz art. 157 kpa oraz innych przepisów postępowania w przedmiocie praw strony, poprzez wadliwą interpretację i ustalenie, że niniejsza sprawa jest tożsama z inną sprawą administracyjną. Podniosła, że rozpatrywana sprawa o stwierdzenie nieważności jest sprawą nową i wymaga zawiadomienia o niej stron postępowania tymczasem organ zawiadamiał radcę prawnego M. G. Pełnomocnictwo nie obejmowało reprezentacji skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto art. 134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga M. S. podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazanych. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa nieważność postanowienia PINB w L., mocą którego organ wstrzymał wykonanie robót budowlanych i nałożył na E. S. i M. S. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót i opinii technicznej. Zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Na podstawie powyższego przepisu organ administracji stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (postanowieniem), czyli w sytuacji gdy mamy do czynienia z powaga rzeczy osądzonej. O naruszeniu powagi rzeczy osądzonej można mówić w przypadku, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami (postanowieniami), z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy natomiast to sytuacja, gdy w obu sytuacjach w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. I SA/Wa 1885/2005). W niniejszej sprawie do takiej sytuacji nie doszło. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał że postanowienie z dnia [...] września 2008 r. jest drugim postanowieniem wydanym w sprawie i funkcjonuje jednocześnie z wcześniejszym postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Zaistniał zatem, zdaniem organu, w sprawie stan, gdy jednocześnie obowiązują dwa tożsame rozstrzygnięcia. Z taką interpretacją jednak nie można się zgodzić. Organ nie miał podstaw do przyjęcia takiego stanu faktycznego, gdyż postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. (drugie postanowienie z tego samego dnia) uchylił postanowienie z [...] lipca 2008 r. Zatem w momencie wydawania drugiego postanowienia wstrzymującego i nakładającego obowiązki z [...] września 2008 r. w obrocie prawnym nie funkcjonowało postanowienie z [...] lipca 2008 r. gdyż zostało uchylone drugim postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Nie zaistniał zatem stan w którym w tym samym czasie jednocześnie w obrocie funkcjonowały dwa tożsame postanowienia. Okoliczność ta umknęła organom administracji obu instancji i stanowi podstawę do uchylenia postanowienia organu I instancji jak i postanowienia organu II instancji, które utrzymywało w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Bez względu na ocenę dokonaną przez organy w odniesieniu do postanowienia z dnia [...] września 2008 r., którą Sąd zresztą podziela, należy podkreślić, iż pozostaje ono w obiegu prawnym, a jego skutkiem był eliminacja postanowienia z [...] lipca 2008 r. Należy również wskazać, że postanowienie z [...] września 2008 r. uchylające postanowienie z [...] lipca 2008 r. zostało, jak słusznie zauważył zarówno organ I i II instancji, wydane bez podstawy prawnej, gdyż nie jest to postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu, do którego miałby zastosowanie art. 77 § 2 kpa. Dopiero jednak wyeliminowanie tego postanowienia w trybie nadzwyczajnym doprowadziłoby do sytuacji, w której istniałyby w obrocie prawnym dwa tożsame w treści postanowienia wydane w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego. Należy również wskazać, że słuszny jest zarzut skargi naruszenia art. 40 § 2 kpa. Pełnomocnictwo jakie M. S. udzieliła radcy prawnemu M. G. obejmowało jedynie postępowanie w trybie zwykłym toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i organem drugiej instancji. Postępowanie sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem i zakres ww. pełnomocnictwa tego postępowania nie obejmował, zatem organ miał obowiązek doręczać pisma w sprawie bezpośrednio skarżącej. Zaskarżoną decyzję doręczono natomiast pełnomocnikowi strony, a nie stronie z naruszeniem art. 40 § 2 kpa. Jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem M. S. poszukiwała ochrony swoich interesów zarówno w złożonym w terminie odwołaniu od postanowienia z [...] listopada 2009 r. jak i w skardze do Sądu. Uznając, iż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww. ustawy.