II SA/Ke 603/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009r. sprawy ze skargi B. Z. – P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. UZASADNIENIE II SA/Ke 603/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania B.Z.-P., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] orzekającą o odmowie wymeldowania I.Z. z pobytu stałego w lokalu położonym w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek B.Z.–P. i R.Z., a odmowa wymeldowania nastąpiła wskutek uznania przez organ I-szej instancji, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Rozpoznając odwołanie złożone od decyzji z dnia [...] przez B.Z.–P., Wojewoda przytoczył treść wskazanego wyżej przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz wskazał, że organ I instancji badał, czy istnieją przesłanki do wymeldowania B.Z. z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu, tj. czy opuszczenie przez nią miejsca stałego zameldowania w związku z jej wyjazdami do Niemiec miało charakter trwały i dobrowolny. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że I.Z. kilka razy w roku wyjeżdża do N., gdzie przebywają jej dorosłe dzieci, zaś po powrocie do Polski zatrzymuje się w lokalu położonym w J. przy ul. [..], co znajduje potwierdzenie w jej zeznaniach oraz w zeznaniach R.Z. Również kontrola meldunkowa przeprowadzona w dniu 18 maja 2005 r. wykazała, że w powyższym lokalu znajdują się jej rzeczy osobiste. Ponadto I.Z, konsekwentnie deklaruje zamiar zamieszkiwania w spornym lokalu, twierdząc, że pobyt w N. traktuje wyłącznie w kategoriach pobytu czasowego, co w ocenie organu świadczy, że nie doszło do trwałego opuszczenia miejsca zameldowania połączonego z definitywnym zerwaniem więzi z tym miejscem. Wojewoda podkreślił, że wyjazdy i powroty do miejsca pobytu stałego są zjawiskiem normalnym i pochopne jest wyprowadzanie z tego faktu wniosku o opuszczeniu miejsca zameldowania. Każdorazowo bowiem o charakterze pobytu w określonej miejscowości decyduje zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie II SA/Bk 807/07). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że nawet czasowe zameldowanie pod innym adresem niż miejsce stałego pobytu nie oznacza rezygnacji z zameldowania stałego, jak i nie dowodzi braku zamiaru pobytu stałego pod danym adresem, zaś sam fakt długotrwałego przebywania poza granicami RP nie jest przeszkodą prawną w posiadaniu miejsca stałego pobytu w Polsce. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki niezbędne do dokonania czynności wymeldowania I.Z. z przedmiotowego lokalu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Bo. Z.–P. Skarżąca podkreśliła, że I.Z. od ponad 20 lat wraz z dziećmi zamieszkuje i przebywa na stałe w N., gdzie pracuje, rozlicza się z podatków i jest zameldowana na pobyt stały pod adresem D. [...], co zostało potwierdzone przez wielu świadków. Do J. przejeżdża kilka razy w roku i pozostaje przez kilka lub kilkanaście dni i wówczas zatrzymuje się w mieszkaniu przy ul. [...] lub przy ul. [...] - w swoim domu rodzinnym, którego jest współwłaścicielem. Autorka skargi podniosła, że w jej przekonaniu czynność materialno-techniczna zameldowania I.Z w spornym lokalu była wadliwa i niezgodna ze stanem faktycznym. B.Z.–P. wskazała, że organ I instancji dokonał stronniczej interpretacji dowodów, zaś uzasadnienie decyzji oparte jest na niezgodnych z prawdą zeznaniach I.Z. Skarżąca wskazała, że: - I.Z. opuściła miejsce zameldowania przy ul. [...] w sposób trwały i została wymeldowana kilkanaście lat temu, - dokonując stałego zameldowania w D.deklarowała zamiar zamieszkania na stałe poza granicami kraju, - jej wyjazdy do N. nie są związane z odwiedzinami dorosłych dzieci, lecz stanowią powrót do jej mieszkania, - matka I.Z. jest zameldowana na pobyt stały w D., a przebywa w domu opieki pod K., - lokal w budynku nr [...] przy ul. T. w J. nie jest jedyną własnością I.Z. w Polsce, podczas pobytu w J. mieszka również w domu swych rodziców przy ul. [...], gdzie była również zameldowana na pobyt stały przed wyjazdem do N., - I.Z. nie posiada wykształcenia wyższego, okoliczność ta wprawdzie nie ma merytorycznego znaczenia dla sprawy, świadczy jednak o fałszywych zeznaniach, - nie posiada kluczy do pomieszczeń budynku przy ul. [...] i każdorazowo wzywa policję w celu wprowadzenia jej do domu. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji oraz I.Z. bezzasadnie przedłużali procedurę, ponieważ toczyła się sprawa rozwodowa I.Z. i jej męża R.Z., dlatego jej regularne przyjazdy do J. były koniecznością. Powodem konfliktu między małżonkami był m.in. brak deklaracji I.Z. co do zamiaru zamieszkiwania na stałe przy ul. [...] i traktowanie pobytów w Polsce wyłącznie w kategorii pobytów czasowych. B.Z.-P wskazała, że niezgodne z prawdą jest stanowisko organów obu instancji, że w przedmiotowym lokalu pozostają rzeczy osobiste I.Z. Termin kontroli meldunkowej został uzgodniony i wyznaczony dokładnie na dzień przyjazdu I. Z. i jej córki do Polski. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastrzeżenia budzi w pierwszym rzędzie przedmiot postępowania administracyjnego ustalony w niniejszej sprawie jako wymeldowanie z pobytu stałego. Bezspornym jest przy tym, że postępowanie to wszczęte zostało na wniosek B.Z.-P. i R.Z. złożony 8 grudnia 2008r., w którym wprawdzie wniesiono o "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania I.Z. z pobytu stałego", jednak okoliczności podniesione w uzasadnieniu wniosku, wskazywały wyraźnie na potrzebę przeprowadzenia postępowania w innym zakresie, ewentualnie na konieczność wyjaśnienia rzeczywistej woli wnioskodawców, do czego organy administracji były zobowiązane z mocy art. 7 i 9 kpa. B.Z.-P. i R.Z. kwestionowali bowiem przede wszystkim prawidłowość czynności materialno-technicznej zameldowania I.Z. w lokalu przy ulicy [...] w J., dokonanej w sierpniu 2008 r., zarzucając, że "zarejestrowane czynności były niezgodne ze stanem faktycznym", gdyż I.Z. "nie zamieszkiwała w w/w lokalu z zamiarem stałego przebywania w nim ani w dniu zameldowania ani też później". Co więcej, na str. 3 wniosku zawarto stanowisko, iż "czynność materialno-techniczna w dacie jej dokonywania nie spełniała prawem przewidzianych wymogów, dlatego zachodzą podstawy do jej anulowania", które wskazuje wyraźnie na żądanie przeprowadzenia postępowania w zupełnie innym przedmiocie, aniżeli ustalony przez organy obu instancji. Taki sam wniosek można wysnuć na podstawie lektury odwołań B.Z.-P. i R.Z., w których oboje kwestionowali prawidłowość dokonanej czynności zameldowania I.Z. Mimo to, organ II-giej instancji nie zauważył wadliwości w określeniu przedmiotu sprawy i nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowe ustalenie przedmiotu sprawy ma tymczasem znaczenie zasadnicze. Przede wszystkim, wyznacza zakres orzekania organu – a w sprawie prowadzonej na wniosek, jak niniejsza, granice te określone są żądaniem wniosku – a co za tym idzie, wskazuje przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę wydania decyzji. Jeżeli zatem we wniosku z dnia 8 grudnia 2008r. zawarte zostały dwa różne żądania: wymeldowania i uchylenia czynności materialno-technicznej wymeldowania, to zadaniem organów było wyjaśnienie rzeczywistej woli wnioskodawców, przy pełnym zastosowaniu obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej, określonego w art. 9 kpa. Już to opisane wyżej naruszenie prawa (art. 7, 9 i 77 § 1 kpa), polegające na zaniechaniu ustalenia przedmiotu postępowania będącego wyrazem rzeczywistych intencji wnioskodawców, stanowi wystarczający powód do uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Poza tym, przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania I.Z. z miejsca pobytu stałego, rodzić musi automatycznie konieczność zbadania przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 139/2006 poz. 993 ze zmianami), przytaczanej dalej jako ustawa. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Jak widać, elementem niezbędnym do spełnienia wymogów uprawniających do wymeldowania, jest opuszczenie przez daną osobę miejsca pobytu stałego, co samo w sobie zakłada prawidłowość czynności materialno-technicznej zameldowania. Zgodnie bowiem z art. 5 ust.1 w zw. z art. 6 ust.1 ustawy, obowiązek meldunkowy dotyczy tylko tych osób, które mają polskie obywatelstwo i przebywają stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jako pobyt stały ustawa rozumie zaś stałe zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zrozumiałym jest zatem, że w sprawie dotyczącej wymeldowania, do ustalenia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust.2 ustawy, koniecznym jest założenie, że dana osoba zamieszkiwała stale w określonym lokalu, a więc, że spełnione zostały warunki do jej wcześniejszego zameldowania. Tymczasem zarówno we wniosku, jak i w złożonych odwołaniach od decyzji organu I-szej instancji, wnioskodawcy kwestionowali prawidłowość zameldowania I.Z., argumentując, że w dacie tej czynności materialno-technicznej, a także później, I.Z. nie zamieszkiwała w J. przy ul. [...] z zamiarem stałego tam przebywania. Niezależnie jednak od tego, jak zakreślony byłby przedmiot postępowania, istota sprawy sprowadza się do ustalenia, w którym miejscu znajdowało (znajduje) się centrum życiowe I.Z. Bezspornym jest bowiem, że tak w chwili zameldowania jak i w dacie złożenia wniosku, przebywała na zmianę w Polsce i w N. Uzasadnienia decyzji obu instancji nie wskazują przy tym na to, że organy należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne mające na celu poczynienie tego ustalenia, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Ponadto, uzasadnienie decyzji tak I-szej jak i II-giej instancji nie zawiera podstawowych elementów, o jakich mowa w art. 107 § 3 kpa, a w szczególności nie wskazuje dowodów, na których oparły się organy orzekając w sprawie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie materiału dowodowego pominięto w szczególności analizę tej części zeznań R.Z. i B.Z.-P., która może wskazywać na to, że centrum życiowe I.Z. znajduje się w N., a nie w Polsce. Jak wynika bowiem z tych zeznań (zwłaszcza z zeznań R.Z.), I.Z. wraz z mężem i dziećmi wyjechała do N. w latach 80-tych z zamiarem stałego pobytu. Cała rodzina wymeldowała się z J. i zameldowała w mieszkaniu w D., które zostało zakupione przez małżonków i stanowi ich współwłasność. Po około 20 latach pobytu w N., R.Z. wrócił do Kraju i zamieszkał w J., natomiast I.Z. przyjeżdżała "co jakiś czas na kilka dni", przy czym ostatnio jej przyjazdy są częstsze w związku z toczącą się sprawą rozwodową. Taki stan trwał także w dacie zameldowania I.Z. w lokalu przy ul. [...]. R.Z. zeznał ponadto, iż żona pracuje w firmie [...] i ujawnił szczegóły dotyczące zasad jej zatrudnienia. Stwierdził, że I.Z. nadal jest zameldowana w D. przy ul. [..] i w niemieckim dowodzie osobistym posiada adnotację dotyczącą adresu pobytu stałego w N. Analiza tych zeznań, ich ocena i wyjaśnienie kwestii spornych jest niezbędne do poczynienia ustalenia, gdzie koncentruje się życie I.Z,, a w szczególności, czy w świetle okoliczności sprawy są podstawy do przyjęcia, że kilka razy w roku wyjeżdża ona do N. - jak uczynił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – czy też może jest odwrotnie: kilka razy w roku przyjeżdża z N. (gdzie stale mieszka) do Polski. W niewyjaśnionym przez organ stanie faktycznym sprawy nie można przy tym uznać, że przeprowadzone w dniu 18 maja 2009 r. oględziny stanowią dowód pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, że I.Z. zamieszkuje w spornym lokalu w rozumieniu art. 6 ust.1 ustawy. Wprawdzie w trakcie czynności stwierdzono, że w mieszkaniu znajdują się rzeczy osobiste należące do I.Z., jednakże przy ocenie tej okoliczności nie można pominąć faktu, że termin oględzin został dostosowany do daty przyjazdu I. Z. do Polski. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej naruszenia prawa procesowego, a to art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, organ I-szej instancji przeprowadzi stosowne postępowanie ustalając prawidłowo jego przedmiot, a w razie jakichkolwiek w tym zakresie wątpliwości zwróci się do wnioskodawców o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku z dnia 8 grudnia 2008r. Następnie, przeprowadzi organ postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie miejsca, gdzie znajduje się (lub znajdowało w chwili zameldowania) centrum życiowe I.Z. Pomocnym w tym zakresie będzie wyjaśnienie takich okoliczności, jak np. częstotliwość i cel przyjazdów I.Z. do Polski, charakter zameldowania w N., czy źródło utrzymania – to ostatnie w kontekście wyjaśnienia prawdziwości twierdzeń R.Z. o zatrudnieniu żony na terenie N. Całokształt zgromadzonego materiału dowodowego podda organ stosownej ocenie i analizie, a jej wyniki przedstawi w pisemnych motywach podjętej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.