VI SA/Wa 1943/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na zdjęcie zabezpieczenia środka spożywczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem przez F. Sp. z o. o. w L. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] marca 2020 r. odmawiającej udzielenia zgody na zdjęcie zabezpieczania środka spożywczego wprowadzonego pod nazwą [...] (lody o smaku czekoladowym i o smaku śmietankowym) o dacie produkcji 15 marca 2019 r., z datą przydatności do spożycia 15 marca 2021 r. Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", art. 27 ust. 5, art. 21 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2178 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o jakości handlowej" w związku z art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1 tej ustawy oraz art. 2 ust. 2 lit. j, art. 7 ust. 1 lit. a, art. 7 ust. 2, art. 31 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji nr 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji nr 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji nr 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U.UE.L.304.18) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1069/2011" i art. 3 ust. 8, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.WE.L.31.1). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach. W wyniku przeprowadzonej u skarżącego w grudniu 2019 r. i styczniu 2020 r., przez inspektorów Wojewódzkiej Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kontroli w zakresie jakości handlowej lodów zabezpieczono partię produktu o nazwie Lody [...] (lody o smaku czekoladowym i smaku śmietankowym). Powodem zabezpieczenia były stwierdzone podczas wspomnianej kontroli nieprawidłowości w zakresie oznakowania produktu. Obejmowały one po pierwsze nazwę produktu w języku angielskim [...]" na górze opakowania, które w ocenie organu wprowadza w błąd co do nazwy i właściwości wyrobu gotowego, a to dlatego że zastosowano jedynie 0,25 % śmietanki w proszku oraz tylko 0,5 % czekolady mlecznej i 1,5 % kakao, które to wartości nie uprawniały – w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej i art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2011 – do posługiwania się nazwą "śmietankowe" ani "czekoladowe". Pod drugie, na górze opakowania zastosowano napis "ML", wielkimi literami, podczas gdy - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowania towarów paczkowanych (Dz. U. Nr 122, poz. 1010 ze zm.) – oznaczenie to powinno być napisane jako "ml" bądź "mL". Trzecie naruszenie polegało na podaniu na opakowaniu niewłaściwej wartości energetycznej: 718 kJ, 171 kcal, podczas gdy powinno być: 703 kJ, 168 kcal, wbrew art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej w związku z art. 31 rozporządzenia nr 1169/2011. Na podstawie powyższych ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, w odpowiedzi na żądanie strony, decyzją z [...] marca 2020 r. odmówił udzielenia zgody na zdjęcie wspomnianego zabezpieczenia. W uzasadnieniu wskazano, że informacje podawane na opakowaniach produktów żywnościowych muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia przez konsumenta; nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości, składu, działania środków spożywczych bądź składników. Organ ocenił, że opakowania lodów nie spełniały tych wymagań, bo sugerowały że zawierały produkty mleczne oraz czekoladę, wskazywały błędnie kaloryczność produktów oraz nieprawidłowo określały objętość i dlatego lody nie mogły znaleźć się w obrocie handlowym. W wyniku wniesionego odwołania, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał, że wadliwe etykiety lodów stanowiły przeszkodę w zwolnieniu tych produktów spod zabezpieczenia, bo zachodziło ryzyko wprowadzenia konsumentów w błąd co do ich składu, objętości i wartości odżywczych. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 27 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej w związku z art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1169/2011 i punktem 6 części III załącznika VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U.UE.L.2013.347.671) poprzez wadliwą wykładnię i uznanie, że produkty objęte decyzją nie spełniają wymagań w zakresie znakowania produktów, a w konsekwencji bezpodstawne dokonanie zabezpieczenia, art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z załącznikiem XIV do tego rozporządzenia poprzez niezastosowanie i uznanie, że strona nieprawidłowo określiła wartość odżywczą produktów. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie przedłożonych przez stronę wyjaśnień i wyliczeń i stwierdzenie przez organ, że skarżący nie przedłożył dowodów na zawartość błonnika w produktach, art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny okoliczności przedstawionych przez stronę na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji i o zobowiązanie organu pierwszej instancji do zdjęcia zabezpieczenia środka spożywczego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, tak jak decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.". Posługiwanie się przez administrację określonymi instytucjami prawa administracyjnego nie może abstrahować od celu ich ustanowienia ani też następować wbrew utrwalonemu ich znaczeniu. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia była decyzja w przedmiocie zabezpieczenia. Wprawdzie przepisy ustawy o jakości handlowej ani rozporządzenia nr 1169/2011 nie definiują tego pojęcia, wskazany termin należy do języka prawnego o ugruntowanym znaczeniu w rodzimym systemie prawnym. Najogólniej rzecz ujmując obejmuje tymczasowe ukształtowanie stanu prawnego, do zakończenia określonego postępowania w celu zapewnienia jego prawidłowego przebiegu, ewentualnie wykonalności późniejszego rozstrzygnięcia. Zwrócić w tym zakresie uwagę należy na postanowienia art. 154 i nast. ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427), unormowania postępowania cywilnego (zob. art. 730 i nast. ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2020 r., poz. 1575) czy postępowania karnego (zob. choćby art. 17 § 2 czy art. 249 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, Dz. U. z 2020 r., poz. 30). Wszystkie powyższe uregulowania odwołują się do pewnej, doraźnej sytuacji, uformowanej przez organ procesowy w celu zapewnienia prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie ma więc instytucja zabezpieczenia charakteru definitywnego, lecz jedynie przejściowy. Dokonuje się go w celu zagwarantowania należytego biegu procesu, udzielenia określonym dobrom prawnym ochrony tymczasowej, zanim uprawniony do tego organ bądź sąd wyda stosowne orzeczenie. W orzecznictwie i doktrynie zarówno procesu cywilnego, jak i karnego podkreśla się niedopuszczalność stosowania środków służących zabezpieczeniu prawidłowego toku procesu dla zaspokojenia roszczeń procesowych przed zakończeniem postępowania (zob. np. A. Jakubecki (w:) A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 918, postanowienie Sądu Najwyższego z 17 lutego 1986 r., sygn. akt IV CZ 17/86, LEX nr 590557, wyrok Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt V CSK 328/17, LEX nr 2499979). W analogiczny sposób sens instytucji zabezpieczenia odczytywany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 24 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Po 1833/93, "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 1996/6/173 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1400/14, LEX nr 2082854). Nie inaczej rozumieć należy zabezpieczenie uregulowane w art. 26 – 27 ustawy o jakości handlowej. Przewidziane w art. 27 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy czynności obejmują zasadniczo przechowanie określonych przedmiotów, a w przypadku artykułów rolno-spożywczych – oddanie nadzorowi z zakazem wprowadzania do obrotu. Także w tym przypadku zabezpieczenie nie polega na załatwieniu sprawy, lecz na uniemożliwieniu swobodnym dysponowaniu przez jednostkę należących do niej przedmiotów. Nie jest więc ono samoistne, nie służy "samemu sobie", lecz posiada charakter akcesoryjny względem postępowania administracyjnego, prowadzonego w związku z kontrolą, podczas której dokonano zabezpieczenia. Zaakcentować należy, że spod zabezpieczenia wyłączone są z mocy art. 26 ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykuły rolno-spożywcze ulegające szybkim zmianom biochemicznym. Należy zatem raz jeszcze podnieść, że zabezpieczenie służyć ma realizacji celów postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek wyników kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, uregulowanej w art. 23 i nast. ustawy o jakości handlowej, nie zaś rozstrzygnięciu w przedmiocie wykrytych podczas tej kontroli naruszeń prawa. Te mogą natomiast znaleźć wyraz w decyzji merytorycznej, formułującej przewidziane w art. 29 i nast. ustawy zakazy bądź nakazy czy sankcje wobec poddanego kontroli podmiotu. Podkreślić należy, że katalog możliwych rozstrzygnięć właściwego organu obejmuje m. in. nakazanie poddania artykułu rolno spożywczego określonym zabiegom, jeżeli nie spełnia on wymagań jakości handlowej (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy). W szczególności nakaz ów dotyczyć może wprowadzenia zmian w etykiecie produktu. W tej sprawie kontrola u przedsiębiorcy miała miejsce na przełomie 2019 i 2020 r., a więc rok temu. Wykryte wówczas naruszenia, które stały się powodem zabezpieczenia lodów obejmowały nieprawidłowości w etykietowaniu tych produktów. Jak dotąd – przynajmniej tak wynika z akt sprawy – nie zakończono ani nawet nie wszczęto postępowania w przedmiocie określenia skutków wskazanych naruszeń. Organ poprzestał na zabezpieczeniu, tak jakby zastąpić ono miało definitywne załatwienie sprawy. Temu zaś zabezpieczenie służyć nie może. Już z tego powodu uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 2 ustawy o jakości handlowej. W decyzji nie wyjaśniono powodów utrzymywania zabezpieczenia pomimo niewszczęcia żadnego postępowania w sprawie. Co więcej, z akt sprawy wynika, że niebawem, bo w marcu 2021 r. upływa termin przydatności zabezpieczonych lodów do spożycia. Występuje zatem przeszkoda w dalszym stosowaniu zabezpieczenia, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o jakości handlowej. Ponadto z protokołu kontroli nie wynika, by zakwestionowano zdatność lodów do spożycia przez ludzi, lecz jedynie sposób oznakowania artykułu. To zaś prowadzi do logicznego wniosku, że w tej sprawie brak byłoby przeszkód do zastosowania dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej, o ile – rzecz jasna – w toku postępowania administracyjnego potwierdzone zostałyby ustalenia kontroli. Do uruchomienia takiego postępowania jednak nie doszło, co nie tylko podważa sens kwestionowanego zabezpieczenia, ale i stawia pod znakiem zapytania celowość poczynionych ustaleń kontroli. Utrzymywanie w tym stanie rzeczy zabezpieczenia, o akcesoryjnym względem postępowania merytorycznego charakterze jest nieuzasadnione. Zaakcentować należy, że kwestia dalszych działań dotyczących zabezpieczonych produktów była poruszana w korespondencji pomiędzy organami (k. 30 – 33 akt administracyjnych). W odpowiedzi na, zasadne skądinąd, pytanie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z maja 2020 r. o to, jakiego rodzaju czynności są w tym zakresie podejmowane, w szczególności czy wydano decyzję na podstawie art. 29 ustawy o jakości handlowej organ pierwszej instancji udzielił odpowiedzi negatywnej. Świadczy to o jednoznacznie tym, że organy świadome były nadużycia instytucji zabezpieczenia w tej sprawie. Wskazane naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 26 ust. 1 i 2 i art. 27 ust. 2 ustawy o jakości handlowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ prawidłowo je wykładał, nie posłużyłby się instytucją zabezpieczenia wbrew jej celom. Problem legalności zabezpieczenia stanowić powinien – jak już zaznaczono – kwestię wpadkową, choć w tym przypadku – na skutek błędów wykładni art. 26 – 27 ustawy o jakości handlowej – mógł się wydawać sprawą merytoryczną. Skoro organy wypowiedziały się w tym postępowaniu o kwalifikacji dostrzeżonych w toku kontroli faktów, obowiązkiem Sądu było dokonanie weryfikacji legalności także tych ustaleń organów. W tym aspekcie sprawy zwrócić należy uwagę na to, że kwalifikacja wykrytych podczas kontroli faktów budzi zasadnicze wątpliwości. Przede wszystkim nie można zgodzić się z organami co do tego, że określenie "creamy" towarzyszące opisowi lodów jako śmietankowe wprowadza w błąd konsumenta. Wbrew kategorycznym tezom decyzji obu instancji to angielskojęzyczne słowo nie oznacza śmietany (ang. cream), lecz "śmietankowy", "gęsty" lub "kremowy". Nie można zatem skutecznie przypisać skarżącej zachowania polegającego na zafałszowaniu produktu w tym zakresie. Natomiast użycie słowa "chocolate" może skłaniać do wniosku, iż w tym przypadku mamy do czynienia z czekoladą, mimo że połączenie z angielskim "creamy" stanowi zestawienie przymiotników. Nawet niegramatyczne ustawienie przymiotnika i rzeczownika "kremowe (śmietankowe) i czekolada", choć ten związek frazeologiczny nie ma zwyczajnie sensu może dla osoby nieznającej języka angielskiego kojarzyć się z czymś, co zawiera w sobie czekoladę. Obcojęzyczny rzeczownik brzmi bowiem po angielsku tak samo. Oceny tej nie zmienia fakt, iż na opakowaniu w języku polskim opisano smak lodów jednoznacznie jako śmietankowo-czekoladowy, a oznaczenie to jest spójne z prawidłowo odczytanym określeniem angielskim. Jest tak dlatego, że to drugie zostało wyraźnie wyeksponowane i towarzyszy mu obraz tabliczki czekolady. Jeżeli zaś chodzi o podaną kaloryczność lodów, to rzeczywiście strona nie wykazała, że dana partia lodów zawiera błonnik, ale zgodnie z doświadczeniem życiowym obecność tego składnika w tym produkcie można akurat założyć, choć nie sposób jednoznacznie wskazać ilości. Niemniej jednak – jak znowu celnie podniesiono w skardze – organ uznał dostrzeżoną nieścisłość za nieistotną. Taka zresztą ocenę wyrażono także w stosunku do zwolnionej partii lodów ([...]o smaku waniliowo-truskawkowym (k. 100 akt administracyjnych). Niezależnie zatem od tego, czy i w jakiej ilości ów błonnik w lodach występował, trudno uznać niewielką niedokładność w kaloryczności ( różnica dotyczyła trzech kalorii), niebędącego przecież dietetycznym produktu, za istotną z perspektywy konsumenta. Z kolei błąd w oznaczeniu objętości lodów ma charakter pomyłki literowej. W tym zakresie nie sposób przyjąć, że rozsądny konsument nie zauważyłby, iż ilość lodów podano w mililitrach, a nie w innej jednostce miary, zwłaszcza, że skrót "ML" nie jest powszechnie używanym dla oznaczenia innych pomiarów. Nie wprowadza zatem w błąd przeciętnego klienta – nabywcy lodów. Dokonana przez organ, sprzeczna w przeważającej części z powyższymi rozważaniami ocena stanu faktycznego narusza obowiązek obiektywnej i wszechstronnej analizy sprawy, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zastosowanie dotkliwej, choć w założeniu tymczasowej, ale wciąż sankcji przez rok, z opisanych tu zasadniczo wątpliwych powodów i bez perspektyw na załatwienie sprawy indywidualnej określającej jednoznaczne konsekwencje poczynionych przez organy ustaleń jest niedopuszczalne. Prowadząc postępowanie w tej sprawie ponownie organy odstąpią od stosowania zabezpieczenia w tej sprawie, bowiem ziściła się obecnie przeszkoda, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o jakości handlowej. Jeżeli w ocenie organów doszło do istotnych uchybień w etykietowaniu, załatwią tę sprawę w formie decyzji, wydanej na podstawie art. 29 i nast. tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 tej ustawy Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, uznając że dostrzeżone w toku sądowej kontroli naruszenia tkwią także w tym akcie stosowania prawa. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.