II SA/Wr 595/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 czerwca 2022 r. nr IF-O.7843.40.2021.JP w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 14 kwietnia 2021 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno - gospodarczego w części gospodarczej na lokal mieszkalny, zlokalizowanego w R. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 8 stycznia 2021 r. K. P. dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego w R., w części gospodarczej na lokal mieszkalny. W dniu 2 lutego 2021 r. Starosta L. wydał postanowienie na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym nałożył obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 31 marca 2021 r. o dokumenty wskazane w tym postanowieniu. W wyznaczonym terminie zgłaszająca przedstawiła dokumenty i ustosunkowała się do wezwania. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2021 r. Starosta L. wniósł sprzeciw do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania, wskazując jako podstawę art. 71 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z przepisów tych wynika, że organ wnosi sprzeciw jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po ocenie przedłożonych dokumentów organ I instancji uznał, że część budynku podlegająca przebudowie (część gospodarcza) stanowi 55% jego powierzchni całkowitej a pozostałą część budynku stanowi lokal mieszkalny, w konsekwencji czego, budynek nie spełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mając na uwadze, że przedmiotem zgłoszenia jest zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalno - gospodarczego w części gospodarczej na lokal mieszkalny, w wyniku której to przebudowy powstanie budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, organ uznał, że wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalno - gospodarczego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Starosta ustalił także, że działka nr [...] – na której znajduje się przedmiotowy budynek - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (uchwała Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku, z póź. zm.) oznaczona jest symbolem RM/R - tereny zainwestowania wiejskiego na gruntach rolnych i trwałych użytkach zielonych. Jednocześnie część działki oraz część gospodarcza istniejącego budynku znajduje się w wyznaczonym niebudowanym korytarzu linii 220 kV ([...]/[...]) relacji M.– Ś. Zgodnie z ustaleniami planu w strefach ochronnych linii elektroenergetycznych wysokiego i średniego napięcia brak jest możliwości sytuowania pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W związku z powyższym planowana zmiana sposobu użytkowania narusza także ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji strona dokonująca zgłoszenia wyjaśniła, że budynek objęty opracowaniem jest jej własnością od roku 1982 i był zamieszkały od czasów przedwojennych. Celem poprawy warunków zamieszkania najbliższej rodziny zleciła zatem wykonanie projektu adaptacji części powierzchni gospodarczej budynku na mieszkalną. Odwołująca się zaznaczyła, że na wezwanie organu wyjaśniła wszystkie wątpliwości dotyczące planowanej zmiany użytkowania i przedstawiła wymagane opinie i zgody. Zarzuciła także, że niewłaściwa jest ocena Starosty, dokonana bez żadnej inwentaryzacji i sprawdzenia, że budynek nie może być uznany za mieszkalny jednorodzinny, ponieważ 55% zajmuje część gospodarcza. Strona wskazała, że na mapie ewidencyjnej budynek oznaczony jest jako mieszkalny. Niezrozumiałe są także sprzeczne informacje na temat przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca się dysponuje bowiem wypisem z planu miejscowego, w którym jej działka oznaczona jest symbolem [...] MN,U natomiast organ przyjął, że jest ona oznaczona symbolem RM/R. Starosta odwołał się także do wyrwanego z kontekstu przepisu §16 ust. 3 pkt 1 uchwały planistycznej dotyczącego ogólnych zapisów w których zaznaczone jest, że przez obszar opracowania miejscowego planu zagospodarowania przebiegają linie elektroenergetyczne. Plan ustala zachowanie linii i wyznacza niebudowane korytarze. Nie ma tam jednak przepisu o odległościach istniejącej zabudowy od linii elektroenergetycznych oraz o wykluczeniu zamieszkania z budynków już zamieszkałych. Również w otrzymanym wypisie nie ma żadnej informacji wykluczającej przeprowadzenia zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem strony bezzasadne jest także uzasadnienie o braku możliwości sytuowania pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ponieważ nie jest planowana budowa nowego obiektu. Zmiana sposobu użytkowania oddali jedynie nowe pomieszczenia mieszkalne o ok. 5,5 m od istniejącej linii napowietrznej i przyniesie same korzyści. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 29 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 136 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości zgłoszenia przez przedłożenie w terminie 30 dni: 1/ stosownej dokumentacji budowlanej przedstawiającej konstrukcyjne powiązanie części gospodarczej budynku z jego częścią mieszkalną celem ustalenia, czy zgłoszony budynek mieszkalno-gospodarczy stanowi wraz z jego częścią gospodarczą jeden budynek, czy są dwa odrębne budynki; 2/ dokumentacji budowalnej na podstawie której została zrealizowana część gospodarcza przedmiotowego budynku; 3/ dokumentów potwierdzających zakończenie budowy części gospodarczej i zgłoszenie budynku (zakończenie zgłoszenia budowy i pozwolenie na użytkowanie); 3/ ekspertyzy rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Przy piśmie z dnia 8 lutego 2022 r. skarżąca przedłożyła dokumentację budowlaną niezbędną dla ustalenia, czy budynek mieszkalno-gospodarczy stanowi wraz z jego częścią gospodarczą jeden budynek, czy są to dwa odrębne budynki oraz ekspertyzę ochrony przeciwpożarowej sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń p.poż. Nie przedłożyła natomiast pozostałych dokumentów wyjaśniając, że ich nie posiada, gdyż budynek wybudowany został przed II wojną światową. Dokumentacji tej nie posiadali także poprzedni właściciele od których skarżąca nabyła nieruchomość. Skarżąca wyjaśniła, że w 2019 r., ze względu na postępujące zniszczenia dokonała wymiany pokrycia dachowego, naprawy stropu drewnianego nad częścią gospodarczą oraz zamurowała bramy wjazdowe i wstawiła nowe okna. Prace te zostały zinwentaryzowane i ujęte w przedłożonym do zgłoszenia projekcie przebudowy. Jest to jedyna dokumentacja budowlana jaką skarżąca posiada. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową, przedmiotem dokonanego zgłoszenia jest przebudowa budynku mieszkalno - gospodarczego w części gospodarczej ze zmianą sposobu użytkowania. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Natomiast wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych także nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia - o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany (art. 29 ust. 3 pkt 1 lit.a). Mając na względzie definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) oraz definicję pomieszczenia gospodarczego zawartą w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 3 pkt 13 ), po analizie przedłożonej przez stronę dokumentacji, Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalno - gospodarczy stanowi wraz z jego częścią gospodarczą jeden budynek, ponieważ dzieli je tylko jedna ściana niebędąca ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Organ odwoławczy uznał jednak, że dla rozpatrzenia zgłoszenia niezbędne jest jego uzupełnieniu o dokumenty wskazane w postanowieniu wydanym w dniu 29 grudnia 2021 r. Strona nie przedłożyła wszystkich dokumentów. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę do nałożenia obowiązku uzupełniania sprzeciwu, niewywiązanie się tego obowiązku i nie uzupełnienie żądanych dokumentów skutkuje wniesieniem przez organ sprzeciwu. Z tego też względu – wobec nieuzupełnienia zgłoszenia, Wojewoda zobowiązany był utrzymać w mocy sprzeciw wniesiony przez Starostę. Pomimo powołania przez organ I instancji nieprawidłowej podstawy prawnej w decyzji z dnia 14 kwietnia 2021 r., rozstrzygniecie ww. organu należało uznać za prawidłowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nawet powołanie błędnej podstawy prawnej przez organ administracji w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieje podstawa prawna rozstrzygnięcia, nie stanowi podstawy uchylenia zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 374/19). Odnosząc się z do wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. Wojewoda wskazał, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyć może budynku tylko legalnie wybudowanego. Wykonanie robót budowlanych bez legitymowania się pozwoleniem na budowę lub skutecznie dokonanego zgłoszenia wyklucza możliwość dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Na marginesie organ zauważył, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że planowana inwestycja narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 16 ust. 3 pkt 1, z którego wynika, że przez część działki nr [...] oraz przez część gospodarczą istniejącej zabudowy przebiega niebudowlany korytarz linii 220 kV relacji M. – Ś., nie mają zastosowania. Przez określenie korytarze niebudowlane (tereny otwarte) rozumieć należy pasy terenów wzdłuż urządzeń liniowych infrastruktury technicznej, w których obowiązuje zakaz zabudowy. Istniejąca zabudowa na działce nr [...] zamieszkiwana jest od czasów przedwojennych, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy L. obowiązuje od 2005 r. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w której zarzuciła: 1/ naruszenie przepisu art. 73 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie wobec braku ustawowych przesłanek subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do w/w normy prawnej; 2/ naruszenie przepisów art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwagi na słuszny interes obywateli oraz zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji organu I Instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że skarżąca istotnie nie przedłożyła wszystkich żądanych dokumentów jednak z tego względu, że żądanie organu w tym zakresie było niemożliwe do spełnienia. Wynika to z faktu, że przedmiotowy budynek w całości został wybudowany przed II wojną światową. Faktem notoryjnym jest, że nawet jeśli żądana przez organ dokumentacja budowlana została wykonana przez niemieckich właścicieli budynku (co jest bardzo wątpliwe) to z pewnością, w związku z przejmowaniem własności na tzw. Ziemiach Odzyskanych przez nowych właścicieli nie doszło do przejęcia tej dokumentacji (poprzedni właściciele wyjechali w pośpiechu, a nikt wówczas nie dbał również o dokumenty, szczególnie w języku niemieckim). Skarżąca kupiła tę nieruchomość w roku 1982, a jej poprzedni właściciel również nie dysponował dokumentacją budowlaną, co wydaje się oczywiste. Już w dacie zakupienia nieruchomości część zabudowań była zawalona, a skarżąca od samego początku, jako że nie prowadziła gospodarstwa rolnego, wykorzystywała budynek dla celów mieszkalnych. Tym samym żądanie organu w tym zakresie nie było możliwe do spełnienia. Sposób rozumowania organu II Instancji zaprezentowany w uzasadnieniu decyzji, że zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć wyłącznie budynku legalnie wybudowanego zakłada implicite, że żaden budynek wybudowany przed II wojną światową nie został postawiony legalnie, ponieważ brak jest odpowiedniej dokumentacji (a wiedzą notoryjną jest to, że prawdopodobnie tylko w wyjątkowych wypadkach taka dokumentacja została zachowana). Z tych względów decyzja Wojewody Dolnośląskiego jest wadliwa, a żądanie uzupełnienia dokumentów było niemożliwe do wypełnienia. Organ administracji publicznej działając na podstawie prawa nie powinien nakładać na stronę obowiązków, których nie jest ona w stanie spełnić. Skarżąca przytoczyła również unormowanie z art. 7a k.p.a, z którego wynika zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Z pewnością zaś formułowanie żądania niemożliwego do spełnienia nie wpływa na pogłębienia zaufania strony do władzy publicznej. Nadto pełnomocnik skarżącej zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jaka jest podstawa prawna podtrzymania decyzji w sprawie sprzeciwu. Po lekturze uzasadnienia domniemywać można, że jest nią art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ale nie zostało to expressis verbis wyrażone w jej treści. Tymczasem adresat decyzji powinien wiedzieć jaka jest jej podstawa prawna w sposób nie budzący żadnej wątpliwości. Niezależnie od tego nie wskazano w treści decyzji w jaki sposób brak wymaganych dokumentów wpływa na ocenę w zakresie istnienia przesłanki zgłoszenia sprzeciwu opisanej w art. 71 ust. 5 pkt 1 w/w ustawy. Z pewnością nie wskazano adresatowi decyzji jakie prace konieczne do wykonania wymagałyby pozwolenia na budowę. W konsekwencji pełnomocnik doszedł do przekonania, że jedyną przyczyną podtrzymania sprzeciwu przez organ II Instancji było nieprzedstawienie dokumentów, których obiektywnie skarżąca nie mogła przedłożyć, gdyż one nie istnieją, dlatego decyzja jest wadliwa i winna zostać zmieniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia decyzji administracyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody Dolnośląskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego w części gospodarczej na lokal mieszkalny. Podstawę materialnoprawną decyzji zapadłych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351). Zgodnie z treścią przepisu art. 71 ust. 1 tej ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: - podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; - podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W myśl art. 71 ust. 2 cytowanej ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub kopię takiej ekspertyzy; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień i opinii. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającej na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (art. 71 ust. 2a ustawy Prawo budowlane). W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4 ww. ustawy). Zgodnie z art. 71 ust. 5 ww. ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z kolei w myśl art. 71 ust. 6 wspomnianej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji jako podstawę wniesienia sprzeciwu wskazał art. 71 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane stwierdzając, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo, że Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, to jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie podzielił – a przynajmniej nie podzielił w całości - stanowiska Starosty co do wskazanych podstaw wniesienia sprzeciwu. Oświadczył to wprost w odniesieniu do przesłanki z art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowalnego, stwierdzając, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego wyraźnego oświadczenia organu odwoławczego nie ma jednak w odniesieniu do podstawy sprzeciwu wynikającej z art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda rozważał jedynie, czy w niniejszym przypadku mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w którym zlokalizowane są pomieszczenia gospodarcze, czy też z odrębnym budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym. Zauważył przy tym, że z definicji budynku mieszkalnego wynika, że podstawową jego funkcją jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, co nie oznacza, że w budynku tym nie mogą być zlokalizowane pomieszczenia gospodarcze. Co istotne ww. definicja nie zawiera żadnych wytycznych dotyczących maksymalnej procentowej powierzchni jaką może zajmować przestrzeń o przeznaczeniu innym niż mieszkalna, ani też nie wskazuje jaką powierzchnię procentową powinna zwierać powierzchnia mieszkalna. W efekcie organ doszedł do przekonania, że w sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem na który składa się część mieszkalna i część gospodarcza - ponieważ dzieli je jedna ściana niebędąca ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W wywodach zaskarżonej decyzji zabrakło jednak stwierdzenia, czy w tej sytuacji, Wojewoda uznał, że nie było podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowalnego, gdyż w tym przypadku, przebudowa części budynku nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Niewątpliwie natomiast organ II instancji dopatrzył się podstawy do wniesienia sprzeciwu wynikającej z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Przywołany przepis uprawnia zaś organ do wniesienia sprzeciwu w sytuacji nieuzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, zgodnie z uprzednim wezwaniem. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy dopatrzył się w istocie procesowych a nie materialnoprawnych podstaw do wniesienia sprzeciwu. Co istotne, wskazane przez Wojewodę przesłanki do wniesienia sprzeciwu wystąpiły dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy przeprowadził bowiem postępowanie uzupełniające i wezwał skarżącą (na podstawie art. 136 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego) do złożenia dokumentów których nie żądał organ I instancji tj. między innymi, dokumentacji budowalnej na podstawie której została zrealizowana część gospodarcza przedmiotowego budynku oraz dokumentów potwierdzających zakończenie budowy części gospodarczej i zgłoszenie budynku (zakończenie zgłoszenia budowy i pozwolenie na użytkowanie). Oceniając czynności procesowe podjęte na etapie postępowania odwoławczego zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do formalnej weryfikacji i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia lecz uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy – co wprost wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania. Kompetencja ta obejmuje również wezwanie do uzupełnienia braków zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania, o ile zakres tego uzupełnienia nie przekroczy granic wynikających z art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy mający wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, może przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające. Przy uwzględnieniu powyższego zastrzeżenia, uznać należy, że jeżeli Wojewoda stwierdził w niniejszej sprawie braki zgłoszenia uniemożliwiające prawidłową ocenę charakteru i rodzaju inwestycji, w tym ocenę, czy zamierzenie jest zgodne z prawem, mógł zobowiązać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Takie uprawnienie organu należy wiązać także z materialnoprawnym charakterem terminu do wniesienia sprzeciwu. Upływ terminu określonego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego powoduje bowiem - co do zasady - utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw (z wyłączeniem jednak sytuacji określonych w art. 122c § 2 i § 3 k.p.a.). To z kolei ma wpływ na katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Upływ terminu do wniesienia sprzeciwu nie stoi bowiem na przeszkodzie utrzymaniu w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw o ile organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie takiej decyzji może być poprzedzone – jak wskazano - przeprowadzeniem przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda z takiej możliwości skorzystał nakładając na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów, które uznał za niezbędne do oceny, czy zamierzona zamiana sposobu użytkowania jest zgodna z prawem. W tym zakresie Wojewoda nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości zgłoszenia przez przedłożenie: 1/ stosownej dokumentacji budowlanej przedstawiającej konstrukcyjne powiązanie części gospodarczej budynku z jego częścią mieszkalną celem ustalenia, czy zgłoszony budynek mieszkalno-gospodarczy stanowi wraz z jego częścią gospodarczą jeden budynek, czy są dwa odrębne budynki; 2/ dokumentacji budowalnej na podstawie której została zrealizowana część gospodarcza przedmiotowego budynku; 3/ dokumentów potwierdzających zakończenie budowy części gospodarczej i zgłoszenie budynku (zakończenie zgłoszenia budowy i pozwolenie na użytkowanie); 4/ ekspertyzy rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Skarżąca nie wykonała wszystkich obowiązków i nie przedłożyła dokumentacji budowalnej na podstawie której została zrealizowana część gospodarcza przedmiotowego budynku oraz dokumentów potwierdzających zakończenie budowy części gospodarczej i zgłoszenia budynku (zakończenie zgłoszenia budowy i pozwolenie na użytkowanie). Konsekwencją powyższego zaniechania było wniesienie sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. W związku z powyższym zauważyć należy, że istotnie, zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego konsekwencją nie uzupełnienia zgłoszenia na wezwanie organu o wskazane przez niego dokumenty jest obowiązek wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. W takiej sytuacji kontroli podlegać musi jednak nie tylko sam fakt wniesienia sprzeciwu ale również postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełniania zgłoszenia. Na gruncie art. 30 Prawa budowlanego (zgłoszenie robót budowlanych) w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, (które zdaniem Sądu znajduje również odpowiednie zastosowanie do 71 ww. ustawy), zgodnie z którym, ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest zatem możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, stanowią dokumenty wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane lub ustaw szczegółowych, o ile mają one zastosowanie w sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2612/16 – dostępny CBOSA). Podkreślenia wymaga, że określona w art. 71 ust. 3 Prawa budowalnego procedura, może mieć miejsce jedynie "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia", zatem w sytuacji stwierdzenia przez organ, że dołączenie żądanych dokumentów jest niezbędnym z punktu widzenia przepisów odrębnych. Wychodząc z powyższego założenia Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wykazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgłoszenia przystąpienia do użytkowania o dokumenty których strona nie uzupełniła, tj. dokumentację budowalną na podstawie której została zrealizowana część gospodarcza przedmiotowego budynku oraz dokumenty potwierdzające zakończenie budowy części gospodarczej i zgłoszenie budynku (zakończenie zgłoszenia budowy i pozwolenie na użytkowanie). Sąd nie kwestionuje stanowiska Wojewody, że zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie obiektu wybudowanego legalnie, w szczególności zgodnie z pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/19, CBOSA). Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego, nie może bowiem zmierzać do legalizacji samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. Nakładając na skarżącą obowiązek przedłożenia opisanej wcześniej dokumentacji, Wojewoda nie wyjaśnił jednak - ani w treści postanowienia ani w zaskarżonej decyzji - z jakich względów dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu, zarówno w zakresie "zrealizowania" jego części gospodarczej jak i przystąpienia do użytkowania budzi wątpliwości w kontekście legalności wykonania tych robót. Organ pominął przy tym wyjaśnienia skarżącej, że budynek w którym znajduje się objęta zgłoszeniem część gospodarcza, wzniesiony został - jako całość obejmując część mieszkalną i część gospodarczą - przed II wojną światową. Tymczasem oświadczenia te zdają się znajdować potwierdzenie w ekspertyzie przeciwpożarowej czy też w projekcie przebudowy – a więc w dokumentach sporządzonych przez osoby posiadającą pewną wiedzę co do obiektów budowlanych. Również dokumentacja fotograficzna załączona do akt wskazuje, że raczej mamy do czynienia z budynkiem wybudowanym w okresie przedwojennym lub bezpośrednio powojennym, którego pierwotny charakter wraz z sąsiednią zabudową (w kształcie litery L) nosi niewątpliwie cechy zabudowy zagrodowej. Co istotne, zabudowa ta ujęta została także w gminnej ewidencji zabytków (co ustalił organ I instancji). Przedstawione okoliczności mogą więc świadczyć o tym, że mamy do czynienia z zabudową przedwojenną. Skarżąca w toku postępowania powołała się na powyższe okoliczności wyjaśniając, że z tych przyczyn obiekt nie posiada dokumentacji budowlanej. Wojewoda do tych wyjaśnień się nie odniósł. Z uzasadniania decyzji nie wynika bowiem dlaczego nakładając na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w powyższym (kwestionowanym przez nią) zakresie nie uwzględnił jej wyjaśnień także w kontekście tego, że w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego art. 63 Prawo budowlanego, ani Prawo budowlane z 1974 r., ani też wcześniejsze regulacje prawne nie nakazywały dysponentowi obiektu (jego właścicielowi, zarządcy itp.) przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi więc przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji nie oznacza automatycznie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Z tego też względu, w sytuacji robót budowlanych wykonanych przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, gdy inwestor tych robót nie posiada dokumentacji potwierdzającej legalność ich wykonania i przy braku możliwości zebrania tych dokumentów, przyjąć należy korzystne dla inwestora domniemania, że roboty te wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Istotne także jest, że nakładając na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentacji budowalnej na podstawie której została zrealizowana część gospodarcza budynku oraz dokumentów potwierdzających zakończenie budowy części gospodarczej i zgłoszenie budynku do użytkowania, organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał i nie uzasadnił, że przedmiotowy obiekt - którego integralną częścią (co ustalił sam organ) jest część gospodarcza - wybudowany był bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wyraźnie bowiem żądał dokumentów potwierdzających legalne prowadzenie "budowy" oraz dokumentów potwierdzających zakończenie "budowy" (a nie innych robót budowlanych). To oznacza, że wymagane zgody dotyczyć miały robót budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ nie poczynił jednak żadnych ustaleń z których mogłoby wynikać, że w okresie powojennym były prowadzone tego rodzaju roboty budowlane - obejmujące część gospodarczą obiektu. Tego rodzaju zakres robót nie wynika także z akt sprawy. W tych okolicznościach trudno znaleźć uzasadnienie dla nałożenia na skarżącą obowiązków przedstawienia dokumentacji budowalnej na podstawie której została zrealizowana część gospodarcza oraz dokumentów potwierdzających zgłoszenie zakończenia budowy tej części lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W przypadku wybudowania obiektu przed 1 stycznia 1995 r. jego właściciele nie mieli bowiem obowiązku przechowywania takiej dokumentacji. Skoro zatem zgromadzony materiał dowodowy zdaje się potwierdzać oświadczenie skarżącej, że mamy do czynienia z obiektem przedwojennym, a organ w żaden sposób nie uzasadnił stanowiska przeciwnego, to nie można uznać, że nałożony w tym względzie obowiązek znajduje swoje umocowanie. Jeżeli bowiem prawdą jest twierdzenie skarżącej, że część gospodarcza obiektu powstała w okresie przedwojennym – czemu organ skutecznie nie zaprzeczył – to w takiej sytuacji trudno wymagać od strony dokumentów potwierdzających legalność jego wybudowania. Żądanie organu mogłoby być uznane za uzasadnione, gdyby wykazał on (na podstawie konkretnych okoliczności sprawy), że w okresie powojennym – w szczególności po 1995 r. – w części gospodarczej budynku wykonane zostały roboty budowlane polegające, zgodnie z zakresem żądania na budowie. Akta sprawy tego jednak nie potwierdzają. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nałożył bowiem na stronę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wskazane wcześniej dokumenty potwierdzające legalność wybudowania obiektu (części) przedwojennego bez wykazania konieczności uzupełnienia zgłoszenia w tym zakresie. W okolicznościach niniejszej sprawy, Wojewoda nie wykazał, że z punktu widzenia regulacji zawartych w przepisach Prawa budowalnego lub innych regulacji szczególnych niezbędne jest uzupełnienie zgłoszenia o wskazane dokumenty. W konsekwencji – w stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy - nie można też uznać, że istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu w oparciu o przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W ponownym postępowaniu Wojewoda zobowiązany będzie rozpoznać zasadność wniesionego sprzeciwu, przy uwzględnienie oceny prawnej wynikającej z niniejszego wyroku. Organ powinien szczegółowo przeanalizować a w razie potrzeby wyjaśnić, czy w odniesieniu do części gospodarczej obiektu dla oceny zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania istnieje konieczność jego uzupełnienia o sporną dokumentację. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.