III SA/Po 250/19

SENTENCJA Dnia 16 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi A. Ż. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018r. nr SKO-ZP- [...],[...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: "K.p.a." w zw. z art. 4 pkt 1, 5 i 6, art. 40 ust. 1-4 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), dalej: "ustawa o drogach publicznych", utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] września 2018 r. m. in. o: 1. zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...], dz. ew. nr [...] i drogi gminnej ul. [...], dz. ew. nr [...] w obrębie [...] w [...], w związku z wyłączeniem z ruchu samochodowego i pieszego ulic oraz chodników znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na dz. ew. nr [...] w obrębie [...]; 2. nałożeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Właścicielami mieszkalnego, wielorodzinnego, nieużytkowanego budynku położonego w [...] na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] są B. W. i A. Ż.. Budynek wpisany jest do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. W dniu [...] lipca 2018 r. miała miejsce katastrofa budowlana, w wyniku której uległy zniszczeniu fragmenty stropów nad kondygnacją piwnicy, parteru i pierwszego piętra w przedmiotowym budynku. Ściana zewnętrzna przechyliła się w kierunku ul. [...], a fragmenty cegieł spadły na przyległą ulicę. W dniu [...] lipca 2018r. przeprowadzono rozmowę z G. B. - kierownikiem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Delegatura w [...] informując o zaistniałym zdarzeniu. G. B. poinformował, że do czasu wykreślenia obiektu z rejestru zabytków, o co starają się jego właściciele, nie wyda zgody na rozbiórkę budynku w całości lub części. W dniu [...] lipca 2018 r. przeprowadzono kontrolę z udziałem właścicieli budynku, zobowiązując ich w protokole kontroli do zabezpieczenia w trybie natychmiastowym terenu wokół budynku przed ruchem samochodowym i pieszym. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nakazał właścicielom budynku zabezpieczenie miejsca katastrofy przez wyłączenie z ruchu samochodowego i pieszego ulic oraz chodników znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku. Decyzję tą utrzymano w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. Przedmiotowe decyzje wydano na podstawie art. 76 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", zgodnie z którym organ może nakazać właścicielowi, w drodze decyzji, zabezpieczenie miejsca katastrofy oraz obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, uporządkowanie terenu lub wykonanie innych niezbędnych czynności i robót budowlanych. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. W razie niewykonania lub nadmiernej zwłoki w wykonaniu decyzji przez właściciela organ zapewni jej wykonanie na koszt i ryzyko zobowiązanego. W dniu [...] sierpnia 2018 r. B. W. i A. Ż. wnieśli o zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu zabezpieczenia terenu wokół przedmiotowego budynku, a więc na potrzeby, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swej decyzji błędnie wskazał, że zezwolenie miało dotyczyć prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), ale nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. Powyższy Wniosek spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego". Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Opłata za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, na cele o których stanowi art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest ustalana jednocześnie z udzieleniem zezwolenia na to zajęcie. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych). Wysokość opłaty ustalono z powołaniem się na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lipca 2016 r., poz. [...]). W dniu [...] września 2018 r. przeprowadzono wizję w terenie z dokonaniem pomiaru powierzchni wyłączonych ulic i naniesieniem wyników na mapę zasadniczą. Zgodnie z wyjaśnieniami Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] zawartymi w piśmie z [...] grudnia 2018 r. prace remontowe na ul. [...] zlecono i wykonano poza wyłączonym dla ruchu odcinkiem. Pojazdy widoczne na załączonych zdjęciach wjechały tam bez wiedzy i zgody zarządcy drogi, a z wyjaśnień wykonawcy wynika, że na przedmiotowym odcinku nastąpił jednorazowy i krótkotrwały rozładunek maszyn. Z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego ulic, przy których położony jest przedmiotowy budynek mogli wystąpić wyłącznie jego właściciele. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067) opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Za stan budynku nie odpowiada zatem właściwy konserwator zabytków, lecz strony, które są zainteresowane wyłącznie jego rozbiórką. Katastrofa budowlana zmusiła właścicieli do wystąpienia z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, z którą wiąże się naliczenie stosownej opłaty. W skardze strony podniosły, że: 1. za stan techniczny budynku i jego otoczenia nie są odpowiedzialne one, lecz właściwy miejscowo konserwator zabytków ([...]i Wojewódzki Konserwator Zabytków); pominięto bowiem protokół kontroli budynku z [...] lipca 2018 r. sporządzony przez przedstawiciela Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]; stwierdzono w nim, że: a) [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków sprzeciwił się podejmowaniu jakichkolwiek czynności związanych z nieruchomości; b) właściciele budynku nie są uprawnieni do zabezpieczenia terenu wokół niego ani zobowiązani do ponoszenia opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego ul. [...] ani ul. [...]; 2. [...] lipca 2016 r. skarżący złożyli do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o rozbiórkę budynku, który dotychczas nie został rozpatrzony; 3. na zajętym terenie pasa drogowego [...] października 2018 r. prowadzono prace drogowe (widać to na załączonych zdjęciach), co jest sprzeczne z zaskarżoną decyzją; 4. postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. wobec niestwierdzenia znamion czynu zabronionego odmówiono wszczęcia śledztwa w sprawie sprowadzenia [...] lipca 2018 r. katastrofy budowlanej w miejscu, na którym stoi przedmiotowy budynek; w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie można mówić o zaniedbaniach właścicieli obiektu, gdyż jest on wpisany do rejestru zabytków z zakazem prowadzenia przy nim jakichkolwiek robót budowlanych, a stropy budynku zawaliły się ze starości; nie uwzględniono tego w zaskarżonej decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania. Skarżący uiścili solidarny wpis od skargi w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 73-75) skarżący podnieśli, że: 1. nie wystąpili dobrowolnie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, jako że to Zarząd Dróg Miejskich w [...] z urzędu wszczął postępowanie w tej sprawie, zmuszając skarżących do złożenia wniosku; gdyby tego nie uczynili, nałożono by na nich karę w wysokości 10-krotności opłaty, co raz już miało miejsce w 2017 r.; w podobnej sprawie wyrokiem o sygn. akt III SA/Po 942/17 Sąd uznał racje skarżących; 2. organ pierwszej instancji z własnej inicjatywy dokonał pomiaru rzekomo zajętego przez skarżących pasa drogowego; 3. sprawa nie dotyczy budynku, lecz pasa drogowego. Na rozprawie (k. 104) skarżący A. Ż. wyjaśnił, że: 1. skarżący złożyli wniosek o zajęcie pasa drogowego tylko dlatego, gdyż wcześniej przed złożeniem wniosku byli obciążeni karami za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia; kary te były w wysokości 10-krotnej wysokości opłaty; 2. jeszcze przed złożeniem wniosku i obciążeniem skarżących karami za zajęcie pasa drogowego zarząd dróg wyłączył z ruchu ulice i chodniki w okolicy budynku, stawiając barierę zabezpieczającą i zakazując ruchu; 3. konserwator nie wyraża zgody na żadne prace remontowe w budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innego powodu niż wskazane w skardze. Przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji jest rozpatrzenie wniosku niespełniającego warunek formalny określony w § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem do wniosku, o którym mowa w ust. 1 (czyli do wniosku do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego), należy dołączyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. W niniejszej sprawie skarżący wnioskowali o zajęcie pasa drogowego części ul. [...] oraz chodników ul. [...] i [...]. Niewątpliwie zatem wpływa to na ruch drogowy i powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Skarżący byli więc zobowiązani do załączenia do wniosku zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Do wniosku załączyli jedynie plan sytuacyjny, o którym mowa w § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, natomiast nie załączyli zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Wniosek zatem nie spełniał wymogu formalnego określonego w § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Rozpatrzenie w tej sytuacji wniosku narusza powyższy przepis, a w przypadku organu odwoławczego także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co jest podstawą do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W związku z brakiem formalnym wniosku przedwczesne byłoby orzekanie o jakichkolwiek merytorycznych kwestiach sprawy, w tym czy skarżący zajęli pas drogowy i czy zasadnie nałożono za to opłatę. Przedwczesne zatem byłoby odnoszenie się także do innych podniesionych w sprawie okoliczności: - czy skarżący są uprawnieni do zabezpieczenia terenu wokół budynku i zobowiązani do ponoszenia opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego ul. [...] i ul. [...]; - kto jest odpowiedzialny za stan techniczny budynku w kontekście treści protokołu jego kontroli z [...] lipca 2018 r., sprzeciwu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wobec podejmowania czynności związanych z nieruchomością oraz brakiem rozpatrzenia wniosku o rozbiórkę budynku; - czy na przedmiotowym terenie pasa drogowego [...] października 2018 r. prowadzono prace drogowe; - odmówienia postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. wszczęcia śledztwa w sprawie sprowadzenia [...] lipca 2018 r. katastrofy budowlanej w miejscu, na którym stoi przedmiotowy budynek wobec niestwierdzenia znamion czynu zabronionego; - sposób i wyniku pomiaru powierzchni pasa drogowego zdaniem organu zajętego przez skarżących. Jednocześnie, wbrew wnioskowi zawartemu w skardze, nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Nie ma w tym kontekście znaczenia okoliczność, że w przypadku braku wniosku organ mógłby ewentualnie wszcząć postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Gdyby postępowanie takie wszczęto, wydane w nim orzeczenia podlegałyby kontroli sądowej w kontekście spełnienia przesłanek nałożenia kary, czyli m. in. czy rzeczywiście skarżący w danym okresie zajęli pas drogowy. Kwestia ta leży jednak poza granicami niniejszego postępowania sądowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji wezwie zatem skarżących w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia wskazanego wyżej braku formalnego wniosku, a w przypadku ewentualnego nieuzupełnienia przez skarżących tego braku, organ ten pozostawi wniosek bez rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w pkt 1. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy. Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem solidarnego wpisu od skargi.