II OSK 1584/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grażyna Radzicka /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/05 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 422/05 oddalił skargę L. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] Zarząd Wojewódzki Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w W. (dalej ZBoWiD) przyznał L. W. uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej w okresie od [...] sierpnia 1944 r. do [...] grudnia 1947 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm., dalej ustawa o kombatantach) pozbawił L. W. wskazanych uprawnień. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. W. powoływał się na swoją służbę w wojsku i w MO od [...] lipca 1944 r. do dnia [...] grudnia 1950 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt 4/II SA/Wr 780/01 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wskazał, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie wyjaśnił okoliczności ewentualnego pełnienia służby wojskowej przez skarżącego L.W., na którą to okoliczność powołał się ogólnikowo i niezbyt precyzyjnie w piśmie z dnia [...] grudnia 1999 r. Sąd zarzucił też organowi administracyjnemu, że nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, że przed rozpoczęciem służby w MO od [...] sierpnia 1944 r. pełnił służbę wojskową, natomiast Milicja Obywatelska została powołania dekretem PKWN z 7 października 1944 r. Rozpoznając sprawę ponownie, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] nr [...] pozbawił L. W. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu podał, że L. W. uzyskał uprawnienia kombatanckie z tytułu utrwalania władzy ludowej w związku z pełnieniem służby w organach Milicji Obywatelskiej, a okoliczność tą potwierdzają dokumenty w postaci akt ZBoWiD i zaświadczenie Komendy Wojewódzkiej MO w B. z dnia [...] kwietnia 1976 r. Kierownik Urzędu podał nadto, że wykonując zalecenie Sądu przeprowadził szczegółowe postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie, czy strona spełniła warunki określone w art. 1 ust.2 pkt 1 ustawy o kombatantach, który stanowi, że za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby wojskowej w Wojsku Polskim lub polskich formacjach wojskowych przy armiach sojuszniczych podczas działań wojennych prowadzonych na wszystkich frontach przez Państwo Polskie. W tym celu organ wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej w B., który w piśmie z dnia [...] października 2004 r. podał, że akta osobowe strony nie zawierają informacji dotyczących pełnienia przez L. W. służby wojskowej. Wobec tego w ocenie organu brak było podstaw do przyjęcia za wiarygodne twierdzeń strony, że w lipcu 1944 r. zgłosił się do wojska (MO) w P., a w listopadzie 1944 r. wraz z grupą kolegów został przewieziony do B., gdzie odbył szkolenie wojskowe, szczególnie, że wcześniej L. W. mówił wyłącznie o służbie w organach MO, co znajduje potwierdzenie w jego aktach osobowych ZBoWiD. Od tej decyzji L. W. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu podał, że w Wojsku Polskim służył jako ochotnik, a do B. dostał się nie z P., a z S.. W połowie kwietnia 1945 r. przydzielono go z pięcioma kolegami do organizacji Wojskowej Komendy Miasta Ż. woj. P., do MO wstąpił [...] października 1945 r. w Ż.. Zarzucając Kierownikowi Urzędu wadliwe ustalenia stwierdził, że organ nie dysponuje żadnym dokumentem potwierdzającym służbę w MO od [...] sierpnia 1944 r. Natomiast zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 1976 r., podpisane przez ppłk J. B., że brał udział w walkach z bandami i reakcyjnym podziemiem, nie zostało potwierdzone przez IPN w B.. Rozpoznając ponownie sprawę, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu podał, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstawy do uwzględnienia wniosku strony. Stwierdził, że wykonując zalecenia Sądu wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej w B. z prośbą o wskazanie, czy w aktach osobowych strony znajdują się informacje dotyczące pełnienia służby wojskowej przez L. W. przed rozpoczęciem służby w Milicji Obywatelskiej. W odpowiedzi Instytut Pamięci Narodowej w piśmie z dnia [...] października 2004 r. wskazał, że z akt osobowych wynika, że L. W. [...] marca 1945 r. został przyjęty do MO P., pow. Ż. prawdopodobnie z dniem [...] sierpnia 1944 r., natomiast w karcie ewidencyjnej odnotowano datę [...] sierpnia 1944 r. – przyjęcia L. W. do MO w P. i datę [...] stycznia 1945 r. przeniesienia na Zachód. Wyjaśniono też, że w aktach personalnych strony nie ma informacji dotyczących pełnienia przez zainteresowanego służby wojskowej. Oceniając dokumenty zawarte w aktach ZBoWiD Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podkreślił, że zarówno w deklaracji członkowskiej jak i życiorysie strona nie informowała o służbie w wojsku, natomiast nadesłane zdjęcie nie jest wystarczającym dowodem na poparcie tej okoliczności. Odbywania służby wojskowej również nie potwierdza zaświadczenie KWMO w B. z dnia [...] kwietnia 1976 r. Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że L. W. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej i pełniąc służbę w Milicji Obywatelskiej. Organ ocenił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające pozbawienie kombatanta uprawnień kombatanckich, jako że wykonywanie obowiązków funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej nie mieści się w żadnym z tytułów, z którymi ustawa wiąże możliwość ich zachowania. W przepisach ustawy o kombatantach status kombatanta związany został z działalnością w składzie formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej, a do zadań MO zgodnie z dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 07 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 7, poz. 33) należała ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, dochodzenie i ściganie przestępstw oraz wykonywanie zaleceń władz administracyjnych, sądów i prokuratury w zakresie prawem przewidzianym. Tego rodzaju działalność nie została przez ustawodawcę zaliczona do tytułów uzasadniających zachowanie przyznanych wcześniej uprawnień kombatanckich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzył okoliczności podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia faktyczne i prawne podane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga jest nieuzasadniona. Sąd I instancji zauważył, że akta osobowe strony nie zawierają informacji dotyczących pełnienia przez L. W. służby wojskowej, a sam skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających jego twierdzenie zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu administracji, że status kombatanta związany jest z działalnością w składzie formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Zestawiając powyższe z zadaniami MO, wymienionymi w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 07 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej Sąd I instancji wskazał, że taka działalność nie została przez ustawodawcę zaliczona do tytułów uzasadniających zachowanie przyznanych wcześniej uprawnień kombatanckich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L. W., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości wnosił o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według spisu, jaki zostanie przedłożony na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę zarzucał: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyłącznie art. 1-4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 141 § 4 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części rozważań Sądu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poza przywołaniem jedynie art. 1-4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego i stwierdzeniem, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w tych przepisach, - art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że przepisy art. 1-4 ustawy. o kombatantach nie są samodzielną podstawą do rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Z zaskarżonego wyroku nie wynika jednoznacznie, czy Sąd uznał, że podstawą pozbawienia skarżącego uprawnień są przepisy art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Sąd nie wskazał również dlaczego w przypadku skarżącego nie mają zastosowania przepisy art. 1 ust 1 pkt 1 lub 2 ustawy o kombatantach. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika też jednoznacznie czy Sąd uznał, iż skarżący służył wyłącznie w MO. Ponadto skarżący zarzucił, że w swoich rozważaniach Sąd odniósł się tylko do trzech dowodów, a mianowicie: - do pisma Biura IPN w B., - do pisma skarżącego z [...] grudnia 1999 r., - do deklaracji członkowskiej ZBoWiD z [...] lipca 1981 r., natomiast nie odniósł się w ogóle do innych dowodów i twierdzeń skarżącego. Sąd nie uwzględnił w swoich rozważaniach w ogóle choćby takiej okoliczności jak powołanie Milicji Obywatelskiej dopiero dekretem PKWN w dniu 7 października 1944 r., co ma znaczenie dla oceny wiarygodności twierdzeń skarżącego, iż wcześniej, bowiem od sierpnia 1944 r., służył w formacji wojskowej. Zdaniem skarżącego z tego okresu brak jest w jego aktach osobowych podania o przyjęcie do MO. Jedyny taki dokument pochodzi dopiero z 1945 r. Natomiast skarżący twierdzi, że przed przejściem do MO służył w jednostce wojskowej w Ż., podlegając bezpośrednio przełożonemu porucznikowi M. N.. Był wówczas w Wojskowej komendzie Miasta Ż. jako żołnierz. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pominął w ogóle zwrócenie się z wywiadem do Biura IPN w P., a w tej sprawie dowodem powinny być zarówno akta IPN w B., jak też inne dokumenty znajdujące się w Biurze IPN w P.. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaniechał również możliwości osobistego sprawdzenia prawdziwości twierdzeń skarżącego w Centralnym Archiwum Wojskowym, które na zapytania skarżącego o potwierdzenie służby w wojsku uchyliło się od odpowiedzi. Wreszcie skarga kasacyjna zarzuca, że nie przesłuchano skarżącego w charakterze strony, co mogłoby wyjaśnić budzące wątpliwości okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący powołał się na naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wyłącznie art. 1-4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. nr 42 poz. 371 ze zm.). Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 marca 2002 r. (OPS 13/01, ONSA 2002/4/132) zarzut osoby, której uprawnień kombatanckich dotyczy postępowanie o pozbawienie tych uprawnień na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. nr 142, poz. 950 ze zm.) wskazujący na zachowanie uprawnień, powinien być rozpoznany i rozstrzygnięty w postępowaniu weryfikacyjnym w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich. W niniejszej sprawie uznać należy – mimo nieprecyzyjności i lakoniczności uzasadnienia Sądu I instancji – że skoro Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów stwierdził, że skarżący uprawnienia kombatanckie nabył wyłącznie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalanie władzy ludowej" służąc w organach Milicji Obywatelskiej, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, winien być tych uprawnień pozbawiony, natomiast nie stwierdzono, by z innego tytułu te uprawnienia zachował – konkretnie art. 1 ust. 2 pkt 1 – co podnosił skarżący. Sąd I instancji akceptując rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów faktycznie odniósł się wyłącznie do podstaw zachowania uprawnień kombatanckich i uznał, że nie zostały one w toku postępowania weryfikacyjnego wykazane, jednakże stwierdzenie, że działalność skarżącego nie została przez ustawodawcę zaliczona do tytułów uzasadniających zachowanie przyznanych wcześniej uprawnień kombatanckich, bez przytoczenia konkretnego przepisu, nie powoduje tego, by uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, w którym podnosi się, że należało w sprawie prowadzić dalsze poszukiwania na dowód, że skarżący służył w wojsku, skoro przeprowadzone postępowanie dowodowe tego faktu nie potwierdziło. Ciężar dowodu na okoliczności uzasadniające zachowanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie, która o zachowanie uprawnień się ubiega. Skoro dowody z dokumentów przeprowadzone w sprawie potwierdziły wyłącznie służbę skarżącego w Milicji Obywatelskiej i uzyskanie uprawnień kombatanckich z tego tytułu, zasadnym było pozbawienie skarżącego uprawnień kombatanckich. Odnośnie zarzutu skargi który odnosi się do terminu powołania Milicji Obywatelskiej dopiero dekretem PKWN z dnia 07 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej, należy stwierdzić, że usankcjonowanie prawne organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli i ich mienia oraz mienia społecznego, nie stanowi dowodu, że przed tym terminem na terenach wyzwolonych takie formacje faktycznie nie działały. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 kodeksu postępowania administracyjnego, czy też pominięcie dowodu z przesłuchania strony skarżącej. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko Sąd I instancji, bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej lecz przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przed sądem nie jest też możliwe prowadzenie postępowania dowodowego, za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 106 §3 p.p.s.a. – czyli dowodu z dokumentu, a sąd kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Z tych też powodów niezrozumiały jest zarzut pominięcia dowodu z przesłuchania strony. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia, aby skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawierała usprawiedliwione podstawy, na podstawie przepisu art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.