III SA/Łd 818/22

SENTENCJA Dnia 28 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 roku sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 18 października 2022 roku nr SO-II.621.88.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o odmowie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 18 października 2022 r., Nr SO-II.621.88.2022, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), Wojewoda Łódzki stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. N. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 23 sierpnia 2022 r. nr DOM-SOK-VI.5343.1.163.2022 w przedmiocie odmowy wymeldowania K. N. z pobytu stałego w nieruchomości pod adresem: ul. [...], [...]. W uzasadnieniu organ wskazał następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne: W dniu 15 marca 2022 r. K2. N. wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o wymeldowanie K2. N. z miejsca pobytu stałego z nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawczyni wskazała, iż K2. N. wyprowadziła się dobrowolnie w dniu 17 grudnia 2021 r., zabierając swoje rzeczy osobiste, zostawiając klucze i pozew o rozwód z jej synem – S. N. Dodała, iż stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany, gdyż od 2008 r. toczy się postępowanie sądowe o nabycie spadku. W dniu 21 marca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymeldowania K2. N. z miejsca pobytu stałego pod adresem [...] w [...]. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr DOM-SOK-VI.5343.1.163.2022 Prezydent Miasta Łodzi orzekł o odmowie wymeldowania K2. N. z miejsca pobytu stałego pod ww. adresem. W uzasadnieniu powyższej decyzji - po zgromadzeniu dowodów w sprawie, w tym przesłuchaniu świadków, przeprowadzeniu kontroli meldunkowej, jak również po dokonaniu oględzin przedmiotowej nieruchomości - organ przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny oraz dokonał oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem spełnienia wobec K. N. przesłanki opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Prezydent Miasta Łodzi wskazał, iż w jego ocenie domownicy pozostają w konflikcie z K. N., jednak w oparciu o zebrane dowody nie można stwierdzić, aby K2. N. opuściła dom przy ul. [...] w [...]. W przedmiotowej nieruchomości nadal bowiem zamieszkuje, koncentruje swoje życie rodzinne oraz posiada swoje rzeczy. K. N. złożyła w dniu 8 września 2022 r. odwołanie do Wojewody Łódzkiego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez błędne i niezgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem zastosowanie ww. przepisu i w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do wymeldowania K2. N. Ponadto, wnosząca odwołanie stwierdziła, że organ pierwszej instancji w sposób chybiony, wybiórczy i wewnętrznie sprzeczny dokonał oceny całego materiału dowodowego sprawy, a także wydał decyzję administracyjną sprzeczną z art. 7, 76, 77 i 80 k.p.a. Wojewoda Łódzki w zaskarżonym postanowieniu z 18 października 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. N. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, a także art. 127 § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a. stwierdził, że K. N. nie będąc właścicielem spornej nieruchomości, nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Ponieważ odwołanie wniosła osoba fizyczna, nieposiadająca statusu strony postępowania, konieczne stało się, zdaniem organu, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych. Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że o istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego, z której można wywieść, że w stosunku do danego podmiotu istnieje określone prawo. Innymi słowy, aby można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem może być temu podmiotowi przyznane określone prawo. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, a w konsekwencji skutecznego kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. Organ II instancji rozpatrując przywoływany art. 35 ustawy o ewidencji ludności łącznie z art. 28 ust. 2b tejże ustawy zauważył, że dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilnoprawna, odpis z księgi wieczystej albo wyciąg z działów I i II księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu. Składająca odwołanie podniosła natomiast we już wniosku, iż stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany, a od 2008 r. toczy się postępowanie sądowe o nabycie spadku. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że K. N. nie wykazała interesu prawnego, określonego w art. 28 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. N. zaskarżyła powyższe postanowienie organu w całości, zarzucając brak podstaw faktycznych i prawnych do jego wydania. Strona wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ewentualnie na wypadek uznania, iż zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom Wojewody Łódzkiego jest stroną postępowania i dlatego przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazała, iż jest właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...], co do której toczy się postępowanie w sprawie wymeldowania K. N., a organ administracji nie dokonał weryfikacji stanu prawnego nieruchomości, pomimo złożonych w odwołaniu wniosków. Ponadto strona wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. K. N. podkreśliła, iż nieruchomość położona w [...] przy ulicy [...] (choć na niektórych dokumentach widnieje adres [...]), jest własnością rodziny N. Nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny i nie jest dla niej prowadzona księga wieczysta, jednak z wiedzy skarżącej, wynika, że: - M. N. aktem notarialnym z dnia 6 czerwca 1966 r. rep. [...] nabył udział wynoszący części ww. nieruchomości, a następnie kolejnym aktem notarialnym z dnia 2 listopada 1966 r. rep. [...] nabył udział wynoszący 1/4 części ww. nieruchomości. W momencie zakupu ww. nieruchomości M. N. pozostawał w związku małżeńskim z R. N., która zmarła 24.08.1974 r. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po niej toczyło się przed Sadem Rejonowym dla Ł.-W. w [...] [...] Wydział [...] sygn. akt [...]. Następnie, po śmierci pierwszej żony, M. N. ponownie się ożenił, z J. N. z domu M. - M. i R. N. mieli jednego syna, M1. N., który ożenił się z G. N. M1. N. zmarł w dniu 26.11.1991 r. G. N. zmarła w dniu 29.05.2001 r. G. i M. N. mieli 3 synów: H. N. (mąż skarżącej), K1. N. oraz Z. N. K1. N. zmarł 27.05.2008 r. Z. N. również nie żyje. - spadek po M1. N. nabyli po 1/3 jego trzej synowie: H. N., K1. N. i Z. N. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w [...] [...] Wydział [...] z dnia 3.08.2004 r. sygn. akt [...]). - H. N. zmarł w dniu 02.06.2021 r., spadek po H. N. nabyli: żona K1. N. oraz dzieci R., S. oraz M2. N. - obecnie toczy się postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości, której dotyczy sprawa wymeldowania K2. N., a której uczestniczką jest skarżąca jako spadkobierczyni H. N. Zdaniem K. N., z dokumentów załączonych do wskazanej sprawy wynika, że jest ona właścicielką całości lub części przedmiotowej nieruchomości. W przytoczonej sprawie cywilnej skarżąca podnosi zarzut zasiedzenia tej części nieruchomości, której nie nabyła w drodze spadkobrania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, gdy zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewody Łódzkiego z 18 października 2022 r., Nr SO-II.621.88.2022, wydane na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "k.p.a."), w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez K. N. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 23 sierpnia 2022 r. nr DOM-SOK-VI.5343.1.163.2022 o odmowie wymeldowania K2. N. z pobytu stałego w nieruchomości pod adresem: ul. [...], [...]. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Cytowany przepis wyznacza zakres wstępnego postępowania organu drugiej instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale także całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat tych czynności pozwala organowi drugiej instancji na zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Przyjmuje się natomiast, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że niedopuszczalność odwołania skarżącej wynika z przyczyn o charakterze podmiotowym, albowiem skarżąca nie posiada przymiotu strony. W realiach niniejszej sprawy stwierdzenie takie należy podzielić. Odwołanie, którego niedopuszczalność stwierdził organ, wniesione zostało w sprawie o wymeldowania z pobytu stałego uczestniczki postępowania – K2. N. Ustalenie kręgu stron w tego rodzaju następuje na podstawie art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, użyte w art. 28 k.p.a., w bezpośrednim rozumieniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Posiadanie interesu faktycznego nie uprawnia do wzięcia udziału w sprawie administracyjnej w charakterze strony. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Art. 28 k.p.a. nie zawiera bowiem normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa. Sprawą, w której złożono przedmiotowe odwołanie była sprawą o wymeldowanie z pobytu stałego. W konsekwencji, oceny posiadania przez skarżącą interesu prawnego, a tym samym i przymiotu strony w tym postępowaniu dokonywać należy z uwzględnieniem przepisów prawa normujących zagadnienie zameldowania i wymeldowania z pobytu stałego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym omawianą kwestię reguluje ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1191 ze zm.). Przepisy tej właśnie ustawy stanowiły także materialnoprawną podstawę decyzji o odmowie wymeldowania K2. N. z adresu: [...] w [...], która została zaskarżona odwołaniem wniesionym przez skarżącą. Analiza przepisów art. 28 i następnych ustawy o ewidencji ludności wskazuje, że w sprawach meldunkowych stroną jest osoba mająca prawo do lokalu/nieruchomości, czy też prawo dysponowania lokalem/nieruchomością, czyli właściciel, wynajmujący, najemca, osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu. Wskazanie podmiotów mających uprawnienie do inicjowania postępowania o wymeldowanie ma dużą doniosłość procesową. Wyznacza pojęcie strony tego postępowania, co w konsekwencji przesądza o procesowej poprawności postępowania i decyzji o wymeldowaniu. Również obowiązek, tak samo jak interes prawny, jest stanowiony przepisami prawa materialnego. Należy go zatem rozumieć tak, jak w stosunkach cywilnoprawnych - jako powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w [...] lub osobą, której przysługują jakiekolwiek ograniczone prawa rzeczowe do tej nieruchomości. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego, ani w postępowaniu odwoławczym skarżąca nie udowodniła, że jest właścicielką lub współwłaścicielką spornej nieruchomości, a tym samym, że posiada status strony postępowania. Skarżąca nie złożyła do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu cywilnego w sprawie stwierdzenia nabycia spadku (do którego wchodzi sporna nieruchomość), ani też prawomocnego postanowienia w sprawie działu spadku i zniesienia współwłasności. Z akt sprawy i złożonej skargi wynika jedynie, że właściciel spornej nieruchomości H. N. zmarł w dniu 2 czerwca 2021 r. Zatem gdyby przyjąć, że miało miejsce dziedziczenie ustawowe to spadek po nim nabyli żona K. N. oraz troje dzieci. Jednakże w niniejszej sprawie nie wiadomo, czy miało miejsce dziedziczenie ustawowe (czy testamentowe), kto spadek przyjął, a kto odrzucił, czy doszło do zmiany właściciela nieruchomości w wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności, kto i w jakiej części jest współwłaścicielem spornej nieruchomości. W efekcie nie wiadomo, czy skarżąca rzeczywiście nabyła (lub nabędzie w przyszłości) własność nieruchomości lub udział we współwłasności. Trzeba w tym miejscu podkreślić za Wojewodą, że postępowanie odwoławcze w sprawie meldunkowej, nie stanowi forum rozstrzygania spraw spadkowych i nie służy do rozstrzygania, jaki jest aktualnie stan prawny nieruchomości. Organ administracji publicznej nie może się opierać na zapewnieniach strony, że na danym etapie postępowania spadkowego przed sądem cywilnym stała się ona współwłaścicielką spornej nieruchomości, lecz to strona, która z takich twierdzeń wywodzi skutki prawne - powinna załączyć do akt sprawy stosowny dokument (prawomocne postanowienie sądu cywilnego w sprawie działu spadku i zniesienia współwłasności). Trzeba jednocześnie nadmienić, że samo postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku jeszcze nie przesądza o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, albowiem nie wynika z niego, jakie składniki majątkowe wchodziły w skład spadku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ orzekający w sprawie jest zobowiązany brać pod uwagę stan faktyczny i prawny zastany w momencie wydania rozstrzygnięcia. Z akt niniejszej sprawy wynika tymczasem, iż według stanu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie posiadał wiedzy o uprawomocnieniu się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, czy też - wtórnego wobec niego - postanowienia w sprawie działu spadku i zniesienia współwłasności. Zatem legitymacja procesowa strony nie została wykazana i zasadnie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Nie jest bowiem możliwe rozpatrzenia odwołania wniesionego przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. Jak zresztą wynika z treści skargi, stan prawny nieruchomości nadal nie został uregulowany i postępowanie przed sądem cywilnym się toczy. Jak dodatkowo podnosi sama skarżąca, dla nieruchomości nie jest nawet prowadzona księga wieczysta. Jeżeli w wyniku rozpatrzenia sprawy o dział spadku i zniesienie współwłasności, sąd cywilny zasądzi na rzecz K. N. własność spornej nieruchomości, to będzie ona legitymowana do ponownego wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie synowej – K2. N., w sytuacji gdy ta trwale opuści miejsce stałego zameldowania. Do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] w [...], w sytuacji trwałego opuszczenia przez K2. N. miejsca zameldowania, skarżąca może również zainicjować wszczęcie kolejnego postępowania o wymeldowania synowej z urzędu - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu o wymeldowanie organ może ustalić fakt dziedziczenia po właścicielu nieruchomości wyłącznie w oparcie o postanowienie sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Stwierdzenie nabycia spadku należy do kompetencji sądu powszechnego oraz, w zakresie określonym w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, do notariuszy. Organ administracji nie może, nawet przesłankowo, ustalać takich okoliczności w postępowaniu administracyjnym, co oznacza w szczególności, że organ nie mógł ustalić takich okoliczności w drodze przedstawionych przez skarżącą dokumentów. Należy również zaznaczyć, iż ani organ, ani sąd administracyjny nie ma możliwości wglądu w akta sprawy spadkowej prowadzonej przez sąd powszechny, gdyż prawo takie przysługuje wyłącznie stronom postępowania. Zatem ewentualne dokumenty, na które powołuje się skarżąca, winny zostać załączone do akt sprawy administracyjnej przez samą skarżącą, skoro uważa ona, iż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy [...] potwierdzają jej status właściciela/współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W ocenie sądu, zarzuty podniesione przez skarżącą nie dają zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skoro skarżącej nie można uznać za właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, bądź osobę, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, to tym samym nie można przyjąć, że posiada ona interes prawny i tym samym przymiot strony w sprawie o wymeldowanie K2. N. Wniesione przez nią odwołanie trafnie zostało uznane przez organ za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. R.T-M.