II GSK 2136/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Go 1057/11 w sprawie ze skargi P. E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na negatywną ocenę Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 1057/11, oddalił skargę P. E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: spółka lub skarżąca) na negatywną ocenę Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. P. E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. złożyła dnia [...] marca 2011 r. wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]", w ramach środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (dalej: RPO WSL), Priorytet 3, Działanie 3.2. "Infrastruktura okołoturystyczna". Ś. Centrum Przedsiębiorczości pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], poinformowało spółkę o negatywnej ocenie wniosku oraz niedopuszczeniu do oceny merytoryczno-technicznej. W uzasadnieniu podano, iż powodem negatywnej oceny wniosku była niezgodność z kryterium formalnym wyboru projektów stanowiącym załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL na lata 2007-2013, tj. kryterium formalnym podstawowym 0/1: Termin realizacji projektu jest zgodny z określonym dla danego działania/poddziałania/typu projektu. Skarżąca rozpoczęła realizację projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, czym naruszono § 19 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 239, poz. 1599; dalej: rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2010 r.) oraz art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) - Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 214, s. 3, dalej: rozporządzenie nr 800/2008. Powołując się na treść art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 – dalej: ustawa Prawo budowlane) organ wyjaśnił, iż przez rozpoczęcie realizacji projektu rozumie się dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej, rzeczowej lub finansowej zmierzającej do wykonania projektu. Tymczasem z załączonego dziennika budowy wynika, iż pierwsze prace związane z realizacją projektu zostały podjęte dnia [...] marca 2011 r., a więc przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. [...]złożyła protest od powyższej oceny, kwestionując ocenę projektu w zakresie ustalenia rozpoczęcia realizacji projektu. Zarząd Województwa Ś. działając na podstawie art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu protestu i podtrzymaniu wcześniejszej oceny projektu. W uzasadnieniu przez podjęcie prac budowlanych należy rozumieć rozpoczęcie robót budowlanych, którymi zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane są budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, to podjęte przez wnioskodawcę prace przygotowawcze (tj. prace, które rozpoczynają budowę). Wytyczenie geodezyjne dokonane dnia [...] marca 2011 r. zdeterminowało rozpoczęcie prac inwestycyjnych. Wobec powyższego, projekt został rozpoczęty przed złożeniem wniosku, jako że ten złożono w dniu [...] marca 2011 r. Powyższe potwierdza wpis w części IV strony tytułowej wniosku. W Instrukcji wypełniania wniosku poinformowano, iż przez rozpoczęcie realizacji projektu należy rozumieć dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej, rzeczowej lub finansowej zmierzającej do wykonania projektu, co oznacza, iż przekazanie placu budowy w dniu [...] marca 2011 r. kierownikowi budowy, było niezgodne z zapisem tej Instrukcji. W ocenie Zarządu Województwa Ś. rozpoczęcie budowy (prac inwestycyjnych) następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Tym samym rozpoczęcie budowy następuje nie z chwilą podjęcia robót mających na celu wykonanie określonego obiektu (np. wylanie fundamentów), ale z chwilą podjęcia prac przygotowawczych, np. wytyczenia geodezyjnego obiektu w terenie, wykonania niwelacji terenu budowy, jego zagospodarowania w celu wykonania określonych robót budowlanych (np. budowa tymczasowa obiektów) czy też wykonania przyłączy infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ponieważ wnioskodawca podjął prace przygotowawcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, tj. dokonał wytyczenia geodezyjnego w dniu [...] marca 2011 r., to wówczas już nastąpiło rozpoczęcie budowy. [...], zgodnie z pouczeniem zawartym w informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd oddalając skargę na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena projektu jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te zawarte w systemie realizacji Programu Operacyjnego. W rozpoznawanej sprawie jest to Regulamin Konkursu Zamkniętego nr [...] w ramach Priorytetu III "Turystyka", Działanie 3.2. "Infrastruktura okołoturystyczna", Poddziałnie 3.2.1. "Infrastruktura okołoturystycza przedsiębiorstwa" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013. Regulamin ten w § 3 pkt 7 stanowi, iż złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej zgodnie z przyjętymi przez Komitet Monitorujący RPO WSL Kryteriami wyboru projektów (załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL na lata 2007-2013) oraz na podstawie Przewodnika po kryteriach i Instrukcji wypełniania wniosków o dofinansowanie zamieszczonych na stronie internetowej w ramach ogłoszenia o konkursie. Zgodnie z przyjętymi Kryteriami wyboru projektów w pierwszym etapie oceny polegającej na wstępnej weryfikacji merytorycznej projektu badane jest spełnienie przez wnioskodawcę m.in. następującego kryterium formalno-merytorycznego, mianowicie czy beneficjent deklaruje realizację projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, w szczególności (o ile treść wniosku projektowego i innych załączonych dokumentów nie wskazuje na ewidentną sprzeczność deklaracji z kształtem realizowanego projektu): - przepisami dotyczącymi stosowania pomocy publicznej; -przepisami dotyczącymi ochrony środowiska (w tym poprawy efektywności energetycznej dla projektów polegających na termomodernizacji budynków); - z innymi przepisami obowiązującymi w danym obszarze tematycznym RPO WSL. Następnie ocena formalna przeprowadzana jest w oparciu o kryteria formalne służące weryfikacji kompletności i zgodności wniosku z wytycznymi (np. ogłoszenie konkursowe, Regulamin Konkursu itp.) Wśród tych kryteriów wymieniono m.in.: kryterium formalno podstawowe 0/1 nie podlegające uzupełnieniom: Termin realizacji projektu jest zgodny z określonym dla danego działania/poddziałania/typu projektu. Skarżąca - z uwagi na treść powyższych danych - była poinformowana, iż w ramach RPO WSL możliwe jest dofinansowanie projektu, o ile jego realizacja jest zgodna z przepisami prawa unijnego, krajowego oraz RPO WSL, w tym również przepisami dotyczącymi pomocy publicznej. W szczególności chodzi tu o § 19 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2010 r., który stanowi, iż prace inwestycyjne związane z realizacją nowej inwestycji mogą się rozpocząć po złożeniu przez przedsiębiorcę wniosku, zaś rozpoczęcie prac inwestycyjnych związanych z realizacją nowej inwestycji następuje z chwilą podjęcia prac budowlanych lub złożenia pierwszego oświadczenia woli dotyczącego nabycia ruchomych środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych. W ocenie Sądu, § 19 ust. 5 cyt. rozporządzenia w kwestii definicji podjęcia prac budowlanych, odsyła do definicji robót budowlanych określonej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ponieważ rozpoczęcie budowy jako jednej z postaci robót budowlanych następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy - na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane - prawidłowe było odesłanie IZ RPO WSL przy ustaleniu momentu podjęcia prac budowlanych do wskazanej regulacji, gdzie w ramach prac przygotowawczych wymieniono: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ponieważ wyliczenie to ma charakter zamknięty i nie może być poddawane interpretacji rozszerzającej, a skarżąca pierwsze prace związane z realizacją projektu podjęła już w dniu [...] marca 2011 r., o czym świadczył zapis na str. 3 dziennika budowy nr [...] o treści: "wytyczenie rozbudowy budynku handlowo-biurowego zgodnie z projektem" potwierdzony pieczęcią i podpisem uprawnionego geodety, organy słusznie uznały, iż projekt został rozpoczęty przed złożeniem wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena formalna wniosku była prawidłowa i uwzględniała przedłożoną dokumentację, w tym dziennik budowy. Podjęte przez skarżącą prace przygotowawcze, które rozpoczynają budowę, tj. wytyczenie geodezyjne w dniu [...] marca 2011 r. zdeterminowały rozpoczęcie prac inwestycyjnych. Właściwe było stanowisko organów, iż przed wypełnieniem formularza wniosku należało zapoznać się z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WSL na lata 2007-2013. Instrukcja w pkt F pt. Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji projektu w polu "Data rozpoczęcia realizacji projektu" stanowiła bowiem, iż podając okres realizacji projektu należy pamiętać, iż przez rozpoczęcie realizacji projektu należy rozumieć dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej, rzeczowej lub finansowej zmierzającej do wykonania projektu. Natomiast w części "Dodatkowe załączniki obligatoryjne dla wnioskodawców składających wnioski o dofinansowanie na projekty inwestycyjne" w pkt 2.3 wskazane było, iż "w przypadku gdy wnioskodawca na dzień złożenia wniosku posiada taki dokument, jak pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy, musi go dostarczyć. Do pozwolenia na budowę należy dołączyć kopię wszystkich zapisanych stron dziennika budowy. W przypadku, gdy zgodnie z przepisami krajowymi i unijnymi realizacja projektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, dokumenty te należy dostarczyć na etapie złożenia wniosku. W przypadku, gdy wnioskodawca na dzień złożenia nie posiada dokumentu, dostarcza go najpóźniej wraz z dokumentacją niezbędną do podpisania umowy o dofinansowanie. Załączone dokumenty powinny być aktualne i wystawione przez właściwe organy. Kopia pozwolenia na budowę powinna być opatrzona klauzulą ostateczności. W przypadku posiadania przez wnioskodawcę dziennika budowy wraz z pozwoleniem na budowę, należy dostarczyć kopię wszystkich zapisanych stron dziennika budowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WSL na lata 2007-2013 odsyłała w kwestii uzyskania pozwolenia na budowę do przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 41 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ponadto istotne dla oceny tego, czy nastąpiło rozpoczęcie budowy, są wpisy dokonane w dzienniku budowy dotyczące przebiegu robót budowlanych. W dzienniku budowy znajdowały się wpisy uprawnionego geodety w zakresie wytyczenia rozbudowy budynku handlowo-biurowego zgodnie z projektem, które pochodziły z dnia [...] marca 2011 r., podczas gdy wniosek złożono w dniu [...] marca 2011 r. Wprawdzie do skargi dołączono kopię dziennika budowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika strony skarżącej, w której na str. [...] data [...] marca 2011 r. została przekreślona i zastąpiona datą [...] marca 2011 r. (wraz z pieczęcią i podpisem geodety), niemniej jednak skarżąca nie wyjaśniła przyczyn, ani okoliczności dokonanej zmiany. Ponadto zmiana ta nie została zgłoszona do instytucji zarządzającej, dlatego też za wiążące przyjąć należało pierwotne zapisy dziennika budowy. Wynika z nich, że w dniu [...] marca 2011 r. skarżąca podjęła prace przygotowawcze, tj. wytyczenie geodezyjne. Wcześniejsze rozpoczęcie prac naruszyło "efekt zachęty", o którym mowa w art. 8 ust. 2 rozporządzenia Nr 800/2008, który stanowi, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. W przypadku niespełnienia warunków, o których mowa w ust. 2 tego przepisu cały środek pomocy nie jest objęty wyłączeniem na mocy niniejszego rozporządzenia (art. 8 ust. 6). Wyłączenie ma bowiem zastosowanie jedynie do pomocy wywołującej efekt zachęty (art. 8 ust. 1). [...] złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności § 19 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r., poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej przy dokonywaniu oceny formalnej wniosku nr [...], na skutek odwołania się do art. 41 ust 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy § 19 ust. 5 cyt. rozporządzenia, definiując pojęcie rozpoczęcia prac budowlanych odnosi się wyłącznie do art. 3 pkt. 7 ustawy – Prawo budowlane. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek błędnej wykładni, a przez niewłaściwego zastosowania § 3 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] 11 (Sposób dokonywania oceny formalnej wniosków) w związku z Kryteriami wyboru projektów stanowiącymi załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego i Przewodnikiem po kryteriach wyboru projektów, poprzez przyjęcie, iż wniosek o dofinansowanie nr [...] nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu jego niezgodności z kryteriami formalnymi podstawowymi 0/1, nie podlegającymi uzupełnieniom nr 9, z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie spełnił "efektu zachęty" rozpoczynając realizację projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, podczas gdy: a) zgodnie z powołanymi powyżej przepisami prawa na etapie oceny formalnej, oceniający sprawdza wyłącznie, czy określony przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie, termin realizacji projektu, jest zgodny z założeniami zawartymi URPO WSL, które w żadnym ze swoich postanowień nie odnoszą się do stanowiącego podstawę negatywnej oceny wniosku, "efektu zachęty", ani też nie interpretują zapisów, związanych z ustaleniem terminu rozpoczęcia prac inwestycyjnych; b) powyższe okoliczności powinny być rozpatrywane w kolejnym etapie oceny, o charakterze merytoryczno - technicznym, dokonywanej zgodnie z § 4 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] ( Sposób dokonywania oceny merytoryczno - technicznej wniosków ) przez ekspertów tworzących Komisję Oceny Projektów, w oparciu o kryteria zawarte w Części IV B Kryteriów wyboru projektów stanowiących załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. i Przewodnika po kryteriach wyboru projektów. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd w uzasadnianiu wyroku ograniczył się wyłącznie do analizy braku realizacji przez wnioskodawcę "efektu zachęty" pomimo, iż w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej, nie posiada on kompetencji do dokonywania ustaleń faktycznych. Natomiast nie odniósł się w żaden sposób do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów o charakterze formalnym. Jeśli - zdaniem WSA w sprawie - kwestia spełnienia przez wnioskodawcę "efektu zachęty" wymagała poczynienia ustaleń faktycznych, dokonujący kontroli sąd administracyjny powinien uwzględnić skargę i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, że na etapie oceny formalnej, oceniający – kierując się Regulaminem konkursu zamkniętego nr [...] (Sposób dokonywania oceny formalnej wniosków), w związku z Kryteriami wyboru projektów stanowiącymi załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL i Przewodnikiem po kryteriach wyboru projektów - sprawdzają wyłącznie, czy określony przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie, termin realizacji projektu jest zgodny z założeniami zawartymi URPO WSL. Regulacje te w żadnym ze swoich postanowień nie odnoszą się do stanowiącego podstawę negatywnej oceny wniosku "efektu zachęty", ani też nie interpretują zapisów, związanych z ustaleniem terminu rozpoczęcia prac inwestycyjnych. Zdaniem skarżącego okoliczności dotyczące zrealizowania przez Wnioskodawcę "efektu zachęty" i terminu rozpoczęcia prac inwestycyjnych powinny być rozpatrywane w kolejnym etapie oceny wniosku, tj. etapie merytoryczno - technicznym, dokonywanej zgodnie z § 4 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] (Sposób dokonywania oceny merytoryczno - technicznej wniosków) przez ekspertów tworzących Komisję Oceny Projektów, w oparciu o kryteria zawarte w Części IV B Kryteriów wyboru projektów stanowiących załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL i Przewodnika po kryteriach wyboru projektów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie zawarto w niej uzasadnionych podstaw. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 30d ust. 1 stanowi, że wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 30c ust. 2 cyt. ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 30d ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że skarga jest rozpatrywana w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepis art. 30c ust. 5 stosuje się odpowiednio. Z kolei, według art. 30e tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy, zwanej dalej p.p.s.a. Istota sporu w tej sprawie dotyczy oceny, czy skarżąca rozpoczęła prace inwestycyjne przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, gdyż właśnie takie działanie spółki stanowiło przesłankę decydującą o odrzuceniu wniosku przez Ś. Centrum Przedsiębiorczości po dokonaniu jego oceny formalnej oraz przyczynę negatywnego rozpatrzenia protestu skarżącej przez Zarządu Województwa Ś., do czego przychylił się również Sąd pierwszej instancji. WSA zasadnie stwierdził, że badając legalność przeprowadzonej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem. Ocena projektu dokonana w procesie czteroetapowego modelu stosowania prawa jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te zawarte w systemie realizacji Programu Operacyjnego. W przedmiotowej sprawie jest to Regulamin Konkursu Zamkniętego nr [...] w ramach Priorytetu III "Turystyka", Działanie 3.2. "Infrastruktura okołoturystyczna", Poddziałanie 3.2.1. "Infrastruktura okołoturystycza przedsiębiorstwa" RPO WSL na lata 2007-2013, który w § 3 pkt 1 stanowi, iż złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej zgodnie z przyjętymi przez Komitet Monitorujący RPO WSL Kryteriami wyboru projektów (załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL na lata 2007-2013) oraz na podstawie Przewodnika po kryteriach i Instrukcji wypełniania wniosków o dofinansowanie zamieszczonych na stronie internetowej w ramach ogłoszenia o konkursie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co według niego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafny zarzut naruszenia § 3 Regulaminu konkursu zamkniętego (Sposób dokonywania oceny formalnej wniosków) w związku z Kryteriami wyboru projektów stanowiącymi załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL i Przewodnikiem po kryteriach wyboru projektów, poprzez przyjęcie, iż wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu jego niezgodności z kryteriami formalnymi podstawowymi 0/1, nie podlegającymi uzupełnieniom nr 9, z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie spełnił "efektu zachęty" rozpoczynając realizację projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji. Stosownie do § 3 pkt 1 Regulaminu konkursu zamkniętego wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej zgodnie z Kryteriami wyboru projektów, stanowiącymi załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL. Zgodnie z przyjętymi Kryteriami wyboru projektów w pierwszym etapie oceny polegającej na wstępnej weryfikacji merytorycznej projektu, badane jest spełnienie przez wnioskodawcę m.in. następującego kryterium formalno-merytorycznego, czy beneficjent deklaruje realizację projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, w szczególności (o ile treść wniosku projektowego i innych załączonych dokumentów nie wskazuje na ewidentną sprzeczność deklaracji z kształtem realizowanego projektu): 1) przepisami dotyczącymi stosowania pomocy publicznej; 2) przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym poprawy efektywności energetycznej dla projektów polegających na termomodernizacji budynków; 3) z innymi przepisami obowiązującymi w danym obszarze tematycznym RPO WSL (część I lit. A pkt 3 pt. Kryteria formalno-merytoryczne – pkt 10 Załącznika nr 6 Kryteria wyboru projektów). Następnie w części IV Kryteriów wyboru projektów wskazano, że ocena formalna przeprowadzana jest w oparciu o kryteria formalne służące weryfikacji kompletności i zgodności wniosku z wytycznymi (np. ogłoszenie konkursowe, Regulamin Konkursu itp.) i dokonywana jest przez pracowników komórki właściwej ds. wyboru projektów Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości – Instytucji Pośredniczącej II stopnia, w pierwszym etapie oceny (część IV lit. A Załącznika nr 6 Kryteria wyboru projektów). Wśród kryteriów formalnych wymieniono m.in. kryterium formalno podstawowe 0/1 nie podlegające uzupełnieniom: "Termin realizacji projektu jest zgodny z określonym dla danego działania/poddziałania/typu projektu" (część IV lit A pkt 1 Kryteria formalne - pkt 9 Załącznika nr 6 Kryteria wyboru projektów). Bezsporny w sprawie jest fakt złożenia wniosku o dofinansowanie projektu przez skarżącą w dniu [...] marca 2011 r. Przed tą datą, skarżąca przekazała plac budowy kierownikowi budowy dnia [...] marca 2011 r., co było już niezgodne z postanowieniami Instrukcji wypełniania wniosku, z której wyraźnie wynika, że przez rozpoczęcie realizacji projektu należy rozumieć dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej, rzeczowej lub finansowej zmierzającej do wykonania projektu (lit. E pt. Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji projektu, pkt E1 Okres realizacji, Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WSL na lata 2007-2013). Ponadto, spółka pierwsze prace związane z realizacją projektu podjęła już w dniu 18 marca 2011 r., o czym świadczył zapis na str. 3 dziennika budowy nr 1/2011 o treści: "wytyczenie rozbudowy budynku handlowo-biurowego zgodnie z projektem", który został potwierdzony pieczęcią i podpisem uprawnionego geodety. Słusznie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że IZ RPO WSL prawidłowo podała, iż projekt pt. "[...]", został rozpoczęty przed złożeniem wniosku, jako że ten pochodził z dnia [...] marca 2011 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena formalna wniosku była prawidłowa i uwzględniała przedłożoną dokumentację, w tym dziennik budowy. Ponieważ podjęte przez stronę skarżącą prace przygotowawcze, które rozpoczynają budowę, tj. wytyczenie geodezyjne w dniu [...] marca 2011 r. zdeterminowały rozpoczęcie prac inwestycyjnych, właściwe było stanowisko IZ RPO WSL, iż przed wypełnieniem formularza wniosku należało zapoznać się z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WSL na lata 2007-2013. Podkreślenia wymaga, że skarżąca była poinformowana, iż w ramach RPO WSL możliwe jest dofinansowanie projektu, o ile jego realizacja zgodna jest z przepisami prawa unijnego, krajowego oraz RPO WSL, w tym również przepisami dotyczącymi pomocy publicznej. W szczególności chodzi tu o przepisy rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2010 r., które w § 19 ust. 1 stanowi, iż prace inwestycyjne związane z realizacją nowej inwestycji mogą się rozpocząć po złożeniu przez przedsiębiorcę wniosku. Stosownie do § 19 ust. 3 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2010 r., rozpoczęcie prac inwestycyjnych związanych z realizacją nowej inwestycji następuje z chwilą podjęcia prac budowlanych lub złożenia pierwszego oświadczenia woli dotyczącego nabycia ruchomych środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych. Należy w tym miejscu zauważyć, iż § 19 ust. 5 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2010 r. w kwestii definicji podjęcia prac budowlanych odsyła do definicji robót budowlanych określonej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Autor skargi kasacyjnej nietrafnie zarzuca, że przy ocenie formalnej wniosku niezasadnie odwołano się do art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są m. in. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie. Do przepisów ustawy Prawo budowlane odsyłała w kwestii uzyskania pozwolenia na budowę Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WSL na lata 2007-2013 (pkt 2.5. dodatkowych załączników obligatoryjnych dla Wnioskodawców składających wnioski o dofinansowanie na projekty inwestycyjne do przedmiotowej Instrukcji). Nietrafny jest również zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący nieuzasadnionego odwołania się przy ocenie formalnej wniosku do tzw. "efektu zachęty", o którym stanowi art. 8 rozporządzenia nr 800/2008. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że wcześniejsze rozpoczęcie prac naruszyło "efekt zachęty", o którym mowa w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 800/2008, który stanowi, że pomoc przyznana MŚP (małym i średnim przedsiębiorcom) i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem, złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. W przypadku niespełnienia warunków, o których mowa w ust. 2 cały środek pomocy nie jest objęty wyłączeniem na mocy niniejszego rozporządzenia (art. 8 ust. 6). Wyłączenie ma bowiem zastosowanie jedynie do pomocy wywołującej efekt zachęty (art. 8 ust. 1). Ponadto pkt 28 preambuły do rozporządzenia nr 800/2008 stanowi, że aby pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy dla działalności, którą beneficjent mógłby prowadzić w istniejących warunkach rynkowych. W przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej niniejszym rozporządzeniem i przyznanej MSP należy przyjąć, że efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą małe lub średnie przedsiębiorstwo złożyło wniosek do państwa członkowskiego. Podkreślenia wymaga, że stosowanie zarówno przepisów ustawy Prawo budowlane, jak i przepisów rozporządzenia nr 800/2008 wynika z treści kryteriów formalnych dotyczących oceny projektu, mianowicie z treści załącznika nr 6 pt. Kryteria wyboru projektów, który w części IV pkt 2 pt. Kryteria podstawowe w pkt 6 stanowi, że wnioskodawca deklaruje realizację projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, zwłaszcza z przepisami obowiązującymi w danym obszarze tematycznym RPO WSL. Za takie należy uznać cytowane wyżej przepisy. Ponadto, zastosowanie tych przepisów jest uzasadnione z uwagi na treść Przewodnika po kryteriach wyboru projektów, który w literze A pkt 2 pt. Kryteria podstawowe w punkcie 6 przewiduje analogiczne unormowanie zobowiązujące skarżącą jako wnioskodawcę do stosowania tych przepisów. W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zarzuty w tej części wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie oraz uwzględniając przedstawioną wcześniej argumentację wskazującą na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.