I OSK 655/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy J.C. po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 445/17 w sprawie ze skargi M.K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M.K. na rzecz Centralnej Komisji Lekarskiej w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 445/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w [...], dalej jako "CKL", z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji. Skarżący M.K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik postępowania: - art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy CKL "utrzymała w mocy decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej, choć w decyzji tej było wskazane błędne rozpoznanie zaburzenie osobowości pod postacią osobowości niedojrzałej zakwalifikowane pod jednostkę § 80 p 1 r 4N w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu gdy tym czasem określenie to nie pokrywa się znaczeniowo z rozpoznaniem zaburzenia osobowości upośledzające zdolności adaptacyjne"; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U . z 2014 r. poz. 1822 ze zm.), dalej jako "u.k.l.", poprzez oddalenie skargi a tym samym wydania orzeczenia pozytywnego względem orzeczenia CKL w sytuacji gdy "zarówno orzeczenie CKL jak i orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej jest sprzeczne z art. 39 ust. 1 w pkt 1 nie spełnia wskazanych tam kryteriów choćby w zakresie kwalifikacji rozpoznania według terminologii klinicznej czy wskazania stopnia nasilenia występującej ułomności, - Orzeczenia [...] jest sprzeczne z przepisami ustawy z uwagi na fakt że wpisano pkt. 1. Zaburzenie osobowości pod postacią osobowości niedojrzałej upośledzającej zdolności adaptacyjne § 80 p 1 r 4N w sytuacji gdy w rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu nie wyszczególniono takiej ułomność jak zaburzenie osobowości pod postacią osobowości niedojrzałej, - Ponadto zarówno w decyzji CKL jak i RKL brak jest elementów obowiązkowych tych decyzji w postaci wskazania stopnia nasilenia tak opisanego zaburzenia i uzasadnienia na podstawie jakich konkretnie zaobserwowanych objawów dokonano takiego rozpoznania, czy stopień nasilenia rozpoznanych objawów osobowości niedojrzałej powoduje u skarżącego mniejsze zdolności adaptacyjne czy zupełny ich brak, czy jak opisano to w rozporządzeniu "upośledzenie" zdolności adaptacyjnych występuje w stopniu uniemożliwiającym mu pracę w policji. 0 = brak upośledzenia, 1 = łagodne upośledzenie, 2 = umiarkowane upośledzenie, 3 = poważne upośledzenie, 4 = skrajne upośledzenie. Stwierdzenia w obu orzeczeniach zarówno organu I jak i II stopnia są lakoniczne ogólnikowe i nie poparte konkretnymi zachowaniami skarżącego". Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że zarzuca również naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l. w zw. z art. 47 ust. 1 u.k.l. oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez "opisanie w części F orzeczenia - szczegółowe uzasadnienia organ wydający orzeczenie komentuje poprzednie opinie biegłych wydane w toku postępowania w roku 2015 r. w sytuacji gdy w dacie wydawania orzeczenia, tj. [...] sierpnia 2016 r. po okresie ponad roku w stosunku do pierwszego badania oraz okresu ośmiu miesięcy od ostatniego mogą być one już nie aktualne, bowiem stan skarżącego w tym również stan osobowości mógł ulec zmianie np. na skutek podjętej terapii. Należy podkreślić, że test psychologiczny stosowany podczas tego samego postępowania rekrutacyjnego do Policji tzw. multiselect jest ważny przez 12 miesięcy i po upływie tego okresu należy go powtórzyć, a jeżeli był on wykonany w okresie krótszym niż 12 miesięcy od okresu ostatniego badania to się go nie wykonuję. - W postępowaniu przed Centralną Komisją Lekarską wobec skarżącego natomiast przeprowadzono badanie psychologiczne, w niekorzystnych dla niego warunkach, co wskazywał skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sposób przeprowadzenia tego badania naruszał prawa skarżącego, bowiem zostało badanie przeprowadzone w godzinach rannych w mieście [...] a więc po za miejscem zamieszkania skarżącego i w godzinach rannych tak że gdy badany przybył na miejsce był po wielogodzinnej nocnej podróży, sytuacje ta zgłosił przed badaniem. Z tego względu badania te winny zostać powtórzone w dogodnych warunkach bowiem dla badań psychologicznych ważna jest dobra kondycja badanego. Takie działanie organu II instancji w odczuciu skarżącego naruszyło przepisy procedury wyrażone w k.p.a. - w szczególności zasadę zaufania uczestników postępowania do organów państwa art. 8 k.p.a. i dochodzenia przez organy administracyjne do prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. oraz naruszono przepis art. 77 k.p.a. poprzez uznanie że postępowania dowodowego zostało przeprowadzone prawidłowo i w sposób wyczerpujący w sytuacji gdy dowód w postaci badania został przeprowadzony w sposób nie korzystny dla skarżącego z uwagi na sposób jego przeprowadzenia". Na koniec skarżący kasacyjnie ponownie wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l. w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. oraz art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez "brak szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, polegający na nie wskazaniu konkretnie jakie zachowania skarżącego zaobserwowane w badaniu świadczą o rozpoznaniu u niego zaburzeń osobowości - a w szczególności osobowości niedojrzałej jak duże jest nasilenie tego zaburzenia i czy może ono ulec zmianie czy korekcji np. w trakcie terapii. Czy rozpoznane zaburzenie upośledza i w jakim stopniu zdolności adaptacyjne jak zdaniem badanych to upośledzenie się manifestuje i jakie ma nasilenie". W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego jej rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzeczenia wydane przez organy w przedmiotowej sprawie są błędne. Zwrócono uwagę, że badania psychologiczne z jego udziałem zostały przeprowadzone w ośrodku w [...], oddalonym od jego miejsca zamieszkania, przy czym zostały wyznaczone na godzinę poranną co zmusiło go do nocnej podróży do ośrodka badawczego. Tymczasem w jego ocenie, "dla wyników badań psychologicznych podstawowym warunkiem ich rzetelnego wykonania jest jego dobry stan zdrowia badanego, badany powinien być odprężony i wypoczęty w dniu badania". Wydanym w sprawie orzeczeniom skarżący kasacyjnie zarzucił również niespełnienie kryteriów wskazanych w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.k.l., choćby w zakresie kwalifikacji rozpoznania według terminologii klinicznej czy wskazania stopnia nasilenia występującej ułomności. W jego ocenie w rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu nie wyszczególniono takiej ułomności jak zaburzenie osobowości pod postacią osobowości niedojrzałej. Ponadto z uwagi na fakt, iż wydane w sprawie orzeczenia nie spełniają wymogów ustawowych, zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie powinno zostać ponownie przeprowadzone i powinno skutkować wydaniem nowego orzeczenia spełniającego owe kryteria. W odpowiedzi na skargę kasacyjną CKL wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie na jej rzecz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ podtrzymał argumentację, którą prezentował dotychczas. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wyjaśnić należy, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z § 80p1r4N rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu. Zarzut ten nie jest uzasadniony. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jako podstawę tego zarzutu wskazano błędnie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a, natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten dotyczy w istocie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mimo uchybienia, w postaci niepoprawnego wskazania jednostki redakcyjnej przepisu, którego naruszenia upatruje autor skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał powyższy zarzut kierując się poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Szczegółowy wykaz chorób i ułomności oraz określenie ich wpływu na zdolność - bądź jej brak - kandydatów do służby w Policji zostały określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2012 r. W § 80 pod pozycją 1 wymienione zostały "Zaburzenia osobowości upośledzające zdolności adaptacyjne", natomiast w rubryce 4 odnoszącej się do kandydatów do służby w Policji znajduje się oznaczenie "N" – niezdolny. W kwestionowanym orzeczeniu jako rozpoznanie wskazano "Zaburzenia osobowości pod postacią osobowości niedojrzałej upośledzającej zdolności adaptacyjne. § 80p1r4N". Zdaniem skarżącego rozbieżność pomiędzy wymienionym w wykazie schorzeniem a rozpoznaniem umieszczonym w orzeczeniu nie pozwala na przyjęcie, że rozpoznana ułomność dyskwalifikuje go jako kandydata do służby w Policji, zwłaszcza, że w orzeczeniu tym nie wskazano na podstawie jakich objawów dokonano rozpoznania oraz nie umieszczono stopnia ich nasilenia. Wyjaśnić należy, że z treści powołanego § 80 wykazu nie wynika aby jakakolwiek forma tego typu zaburzeń pozwalała na przyjęcie, że kandydat spełnia wymagania, bowiem zaburzenia te niezależnie od ich stopnia dyskwalifikują osobę ubiegającą się o przyjęcie do służby. Skoro zaś u skarżącego występują takie zaburzenia to bez znaczenia dla istoty sprawy pozostaje czy organ wskazał stopień tego upośledzenia, czy też nie. Ponadto z orzeczenia Komisji wynika, że u skarżącego występują zaburzenia osobowości upośledzające zdolności adaptacyjne. Dodatkowo wskazano, że przybrały one postać osobowości niedojrzałej sklasyfikowanej – jak wynika uzasadnienia orzeczenia - pod poz. F 60.8 wg Międzynarodowej klasyfikacji chorób problemów zdrowotnych. Należało zatem uznać, że dodatkowo umieszczone w rozpoznaniu sformułowanie "pod postacią osobowości niedojrzałej" stanowi doprecyzowanie ogólnie ujętych w wykazie zaburzeń osobowości. Odnosząc się zaś do kwestii niespełnienia przez organy przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o Komisjach lekarskich zauważyć należy, że w przepisie tym wskazano elementy, które zawierać ma rozpoznanie komisji, tj.: rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3. Niewątpliwie przedmiotowe orzeczenie zawiera rozpoznanie lekarskie z powołaniem się na odpowiednie jednostki redakcyjne wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu, czego również skarżący nie kwestionował. Jak już wyjaśniono wyżej, sam brak wskazania stopnia zaburzenia przez organ nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że przedmiotowe orzeczenie nie spełnia wymogów z art. 39 ust. 1 u.k.l. Oceniając natomiast podnoszoną okoliczność, iż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. podkreślić trzeba, że art. 4 u.k.l. stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w u.k.l. stosuje się k.p.a. Nie można jednak oczekiwać, jak chciałby tego skarżący kasacyjnie, że decyzja i orzeczenie lekarskie będą treściowo takie same. Ponadto należy zauważyć, że kwestionowane orzeczenie w uzasadnieniu zawiera wskazanie które opinie wzięte zostały pod uwagę, jakie rozpoznania one zawierają oraz wyjaśnienie dlaczego zdaniem organu są one prawidłowe. Sama zaś okoliczność, że skarżący nie zgadza się z rozpoznaniem oraz że, w jego opinii, orzeczenie powinno zawierać szczegółowe wyniki każdego z badań nie oznacza, że zostały naruszone przepisy ustawy o Komisjach lekarskich oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nieuzasadniony okazał się zarówno zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 u.k.l. jak też zarzut naruszenia art. 39 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 1 u.k.l. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Przechodząc zaś do oceny zarzutu naruszenia art. 39 ust. 5 pkt 1 w zw. art. 47 ust. 1 u.k.l. oraz art. 107 § 3 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że organ oparł rozstrzygnięcie na nieaktualnych badaniach- z uwagi na upływ czasu pomiędzy badaniem a wydanym rozstrzygnięciem, zauważyć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w związku z zapadłym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 243/16, uchylającym orzeczenie CKL oraz orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] października 2015 r. Jak wskazał, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, w wykonaniu wyroku z dnia 25 maja 2016 r. organ I instancji ponownie wydał orzeczenie zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu. Organ II instancji zaś skierował skarżącego na badanie do Pracowni Badań Psychologicznych w [...], a następnie uwzględniając zarówno materiał dowodowy zgromadzony na wcześniejszym etapie postępowania, jak i uzyskaną opinię konsultującego psychologa z dnia [...] stycznia 2017 r., wydał rozstrzygnięcie. W przedstawionych okolicznościach sprawy, które nie zostały zakwestionowane przez skarżącego, nie sposób przyjąć, że organy opierały się na nieaktualnych badaniach, bowiem materiał dowodowy został uzupełniony przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy, zaś nowo sporządzona opinia z dnia [...] stycznia 2017 r. była spójna z wnioskami konsultacji, które skarżący odbył na wcześniejszym etapie postępowania. Tym samym omawiany zarzut skargi kasacyjnej również uznać należało za nieuzasadniony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący sformułował również zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. (z uzasadnienia skargi wynika, że zarzut ten dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a., którego to naruszenia upatruje w niezastosowaniu i nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy organ II instancji dopuścił się błędów proceduralnych w trakcie prowadzenia postępowania dowodowego przed CKL w postaci badania psychologicznego. Przepisy art. 7, 8 i 77 k.p.a. są przepisami postępowania, zaś wskazany przez skarżącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego. Abstrahując od wadliwości konstrukcyjnej zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że w postępowaniu przez organami administracji nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinowany jest przepisami prawa materialnego. To normy prawa materialnego, które dotyczą danej sprawy przesądzają o tym jakie okoliczności są prawnie istotne w danej sprawie i w kierunku ustalenia tych okoliczności powinno być prowadzone postępowanie wyjaśniające. W rozpoznawanej sprawie wszystkie okoliczności ważne z punktu widzenia jej istoty zostały wyjaśnione. Przedmiotem postępowania była ocena zdolności skarżącego do służby w Policji. Zasadniczym elementem tej oceny jest weryfikacja zdolności psychofizycznej kandydata do pełnienia służby. Podstawowym dowodem za pomocą którego ocenia się ową zdolność są opinie biegłych specjalistów. Wszystkie opinie wydane w sprawie są niekorzystne dla skarżącego. Opinie te zostały ocenione przez organy, a ocena ta nie ma cech dowolności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.