I OSK 304/19

SENTENCJA Dnia 20 stycznia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 187/14 ze skargi A[...] na decyzję W[...] z dnia 31 stycznia 2014 r., nr N[...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 września 2014 r., II SA/Gd 187/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił w całości skargę A[...]na decyzję Wojewody P[...] z dnia 31 stycznia 2014 r. nr N[...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca A. D[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj. art. 33 ust. 3, art. 137, art. 138 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w zakresie uznającym, iż nie jest istotnym w świetle art. 229 u.g.n. fakt, że przed datą wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej właściciel składał już wcześniej wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nadto, że cel wywłaszczenia odpadł, a tym samym naruszenie art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w szczególności art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, oraz przez ograniczenie prawa własności w sposób naruszający jego istotę i sprzeczny z założeniami u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez usankcjonowanie wywłaszczenia dokonanego za niewspółmiernie niskim odszkodowaniem, a także nie zwrócenie nieruchomości pomimo utraty celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona i zróżnicowanie analogicznych sytuacji obywateli, a także przez nie uwzględnienie wykładni funkcjonalnej art. 229 ww. ustawy, której celem jest ochrona praw podmiotów trzecich, a nie sztuczne i arbitralne uniemożliwianie dochodzenia zwrotu własności. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Analizę postawionego zarzutu wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za faktyczną podstawę kontrolowanego wyroku. W niniejszej sprawie uznać zatem należy za niesporne, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarby Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G[...] z dnia 6 [...]r., utrzymaną w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 25[...]r. W 1992 r. T[...]– wywłaszczony właściciel przedmiotowej nieruchomości złożył wniosek o jej zwrot. Postępowanie administracyjne prowadzone w tej kwestii zakończyło się w 1993 r. odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W dniu 8 grudnia 1995 r. Gmina J[...], która w następstwie komunalizacji mienia stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, oddała ją w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Pracy Rybołówstwa Morskiego we W[...]. Powyższe prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 30 grudnia 1995 r. Przedstawione okoliczności – co trafnie dostrzeżono w dotychczasowym postępowaniu – wypełniają dyspozycję art. 229 u.g.n. Przepis ten stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n., a zatem przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takiej sytuacji zasadna jest konkluzja zaskarżonego wyroku, iż brak roszczenia uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie podważając powyższą konstatację formułuje zarzut kasacyjny naruszenia art. 33 ust. 3, art. 137, art. 138 i art. 229 u.g.n. uznający, iż nie jest istotnym w świetle art. 229 u.g.n. fakt, że przed datą wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej właściciel składał już wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a także, że cel wywłaszczenia odpadł, a tym samym uznaje naruszenie art. 2 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności w sposób naruszający jego istotę i sprzeczny z założeniami u.g.n., oraz art. 21 ust. 1 i 2, a także art. 32 ust 1 Konstytucji RP przez usankcjonowanie wywłaszczenia dokonanego za niewspółmiernie niskim odszkodowaniem, niezwrócenie nieruchomości mimo utraty celu wywłaszczenia nieruchomości i zróżnicowanie analogicznych sytuacji obywateli, a także zarzuca nieuwzględnienie wyników wykładni funkcjonalnej art. 229 u.g.n., wskazując, iż celem tegoż przepisu "jest ochrona praw osób trzecich, a nie sztuczne i arbitralne uniemożliwienia dochodzenia zwrotu własności". Analizując powyższy zarzut wypada dostrzec, iż objęto nim kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Z analizy postawionego zarzutu nie wynika aby jego treścią objęta została jedna, możliwa do konkretnego wskazania norma prawna. W tej sytuacji wypada odnieść się do poszczególnych przepisów, uznawanych przez autora skargi za naruszone. Dokonując owej analizy należy jednak zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszono zaskarżonym wyrokiem, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jest to możliwe tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Nie ulega wątpliwości, iż podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Autor kasacji nie wskazuje formy naruszenia poszczególnych przepisów przywołanych w zarzucie kasacyjnym. Nie podaje zatem czy dostrzeżone naruszenie prawa ma swoje źródło w wadliwie przeprowadzonym procesie wykładni prawa, czy też w niewłaściwie dokonanej subsumpcji. Odnosząc się zatem do literalnej treści zarzutu kasacyjnego należy zauważyć, iż kwestia wszczęcia w 1992 r. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez dawnego właściciela pozostaje bez związku z aktualnie prowadzonym postępowaniem zwrotowym, zainicjowanym wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. Podstawą rozstrzygnięcia aktualnie badanej sprawy pozostawał przepis art. 229 u.g.n., który w swej dyspozycji nie czyni okoliczności istotnej z faktu prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zarówno przed wejściem w życie przepisów u.g.n., jak i przed dokonaniem wpisu do księgi wieczystej ustanowionego na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. Odwoływanie się w skardze kasacyjnej do powyższych okoliczności abstrahuje od treści art. 229 u.g.n. Podobnie należy ocenić upatrywanie naruszenia powyższego przepisu w fakcie nierealizowania celu dokonanego wywłaszczenia. Trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż okoliczności odnoszące się do realizacji celu wywłaszczenia uzyskałyby aktualność dopiero po ustaleniu, że wnioskodawcy postępowania zwrotowego przysługuje roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Skoro jednak niekwestionowane okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że ziściły się przesłanki art. 229 u.g.n. i powyższe roszczenie nie przysługuje, to nie sposób w zaprzestaniu realizacji celu wywłaszczenia upatrywać naruszenia tegoż przepisu. Sposób sformułowania zarzutów naruszenia art. 137 i art. 138 u.g.n. jest niestaranny i pomijający wymaganie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli powyższe przepisy dzielą się na 2 ustępy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia tych przepisów, dodatkowo pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia, nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Z kolei stawiając zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 u.g.n. autor kasacji zdaje się nie dostrzegać, iż statuowane tym przepisem prawo żądania rozwiązania umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste nieruchomości zostało przyznane "właściwemu organowi", którym nie jest którykolwiek z organów ferujących decyzje w niniejszej sprawie. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego może nastąpić wyłącznie wyrokiem konstytutywnym sądu powszechnego (vide: wyrok SN z dnia 20 czerwca 2002 r., I CKN 704/00, nie publ.; uchwała SN z dnia 8 listopada 2002 r., III CZP 69/02, nie publ.; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2637/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro z okoliczności sprawy nie wynika aby toczyło się tego rodzaju postępowanie mogące doprowadzić do rozwiązania umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste, to zarzut naruszenia powyższego przepisu podniesiony został nieadekwatnie do okoliczności sprawy. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisu art. 229 u.g.n. przez nieuwzględnienie wykładni funkcjonalnej podczas jego interpretacji. W motywach zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano cel wprowadzenia tegoż przepisu do systemu prawa podkreślając, iż jest nim ochrona praw użytkowników wieczystych nabytych w dobrej wierze przed wejściem w życie przepisów u.g.n. i uporządkowanie (stabilizacja) stosunków własnościowych. Powyższe funkcjonalne rozumienie przepisu pozostaje spójne w wynikiem jego wykładni gramatycznej, wzmacniając to rozumienie, które zaprezentowano w uzasadnieniu wyroku. Autor kasacji wskazując, iż celem tym pozostaje "ochrona praw podmiotów trzecich" zdaje się ten cel rozumieć zbieżnie z Sądem I instancji. Należy także dostrzec, iż art. 229 u.g.n. pozostaje przepisem intertemporalnym. Odnosi się bowiem do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie przepisów u.g.n. i ma na celu specyficzne uregulowanie tych stosunków w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego powodu nie można w procesie jego wykładni nadawać mu treści rozszerzającej. Wykładnia tegoż przepisu nie może także prowadzić do nadania mu znaczenia sprzecznego z jego treścią, deprecjonującego konieczność ochrony praw do nieruchomości nabytych przez użytkownika wieczystego. Nie można także zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Kwestia naruszenia ww. norm konstytucyjnych w związku z wypełnieniem dyspozycji art. 229 u.g.n. była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadząc do wniosku, iż wprowadzenie do systemu prawa ww. przepisu nie narusza standardu konstytucyjnej ochrony prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r. I OSK 386/06; wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 679/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), lecz stanowi wypełnienie stanowiska tegoż Sądu wyrażanego jeszcze pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1991.30.127 ze zm.), iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., IV SA 390/98, Lex nr 45941; wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r., IV SA 1174/96, Lex nr 45927; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, Lex nr 45912). Z powyższym stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni się identyfikuje. Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, skoro autor kasacji, dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej skarżącej upatruje w porównaniu zakresu jej uprawnień do uprawnień dawnego właściciela, który w 1992 r., a zatem pod rządami obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jako pierwszy wszczął postępowanie zwrotowe przedmiotowej nieruchomości. Test równości, na który wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., SK 53/12, uniemożliwia porównanie uprawnień, które przysługiwały podmiotom na gruncie aktów prawnych obowiązujących w różnym czasie. Postępowanie zainicjowane przez T[...] toczyło się w określonych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, i zostało zakończone odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trafnie wskazywał Sąd I instancji, iż aktualnie nie ma możliwości powrotu do tych uwarunkowań. Zaskarżony wyrok wydany został na podstawie innego (aktualnego) stanu faktycznego i obecnie obowiązującego prawa. Z tego powodu nie może być postrzegany jako naruszający konstytucyjną zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.