I OSK 1349/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1466/11 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1466/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku T. C. oraz A. C. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], odpowiadającej cz. pgr [...] o pow. 0,0767 ha, położonej w M. obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] w prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Starosta w uzasadnieniu wskazał, że nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jak wyżej w sytuacji, gdy wnioskodawcy przyznane w ramach odszkodowania prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej zbyli umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] w dniu 31 sierpnia 1983 r. na rzecz osoby trzeciej. Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. odwołanie złożyli A. C. i T. C., którzy podnieśli m.in., że decyzja jest dla nich krzywdząca, gdyż możliwy jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, a zatem jest oczywiste, że w przypadku zwrotu części nieruchomości, obowiązek właściciela ogranicza się do zwrotu odpowiedniej części odszkodowania i nie powstaje obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej przyznanej w ramach odszkodowania za pozostałą część, jak twierdzi starosta. Dodatkowo odwołujący się wnieśli o wyznaczenie do załatwienia sprawy innego organu administracji. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]ego z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. Urząd Miasta i Gminy w [...] orzekł o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako pgr [...] o pow. 1226 m2, położonej w b. gm. kat. M., należącego do H. C., na cel budowy osiedla [...] w M. oraz o odszkodowaniu i przydziale działki zamiennej. Wskazaną decyzją przekazano H. C. w wieczyste użytkowanie, jako działkę zamienną, teren państwowy obejmujący działkę nr pb [...] o pow. 364 m2 oraz ustalono odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w łącznej kwocie 28.738 zł (tj. za grunt po 18 zł za 1 m2 w kwocie 22.068 zł oraz składniki na gruncie w kwocie 6670 zł). W omawianej decyzji orzeczono również o ustaleniu warunków wieczystego użytkowania działki zamiennej w tym m. in. określono opłatę za działkę zamienną w kwocie łącznej 7 548 zł oraz dokonano równocześnie rozliczeń finansowych w ten sposób, iż ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało pomniejszone o wskazaną opłatę za działkę zamienną, a zatem wnioskodawca wywłaszczenia został zobowiązany do wypłaty na rzecz H. C. kwoty w wysokości 21.190 zł. W ocenie organu odwoławczego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie miała regulacja art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), zgodnie z którą "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania". W ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z treścią decyzji Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r., przyznano prawo wieczystego użytkowania nieruchomości zamiennej (ustalono również warunki wieczystego użytkowania działki zamiennej m. in. wysokości opłaty za działkę zamienną) oraz ustalono odszkodowanie pieniężne w łącznej kwocie 28.738 zł. Wojewoda podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej zbyli umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 31 sierpnia 1983 r. Repertorium A nr [...] na rzecz osoby trzeciej. Zdaniem organu odwoławczego w wyniku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części dochodzi między podmiotem publicznoprawnym, a osobą uprawnioną, do wzajemnego zwrotu tego, co było przedmiotem orzeczenia o wywłaszczeniu. Osoba uprawniona do uzyskania zwrotu nieruchomości zobowiązana jest zwrócić odszkodowanie, które było ustalone w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrotowi podlega zarówno odszkodowanie ustalone w formie pieniężnej jak i nieruchomość zamienna. Natomiast treść art. 140 ust 3 u.g.n. wskazuje na konieczność dokonywania proporcjonalnych rozliczeń tylko w zakresie należności odszkodowawczych. Tym samym, w ocenie Wojewody, z treści art. 140 ust. 1 u.g.n. wynika obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej przez poprzedniego właściciela (lub jego spadkobiercę) na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jako warunku koniecznego odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, w zamian za którą przyznano jednocześnie odszkodowanie pieniężne i nieruchomość zamienną. Nie jest zatem możliwe, w ocenie Wojewody, orzeczenie co do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej równowartość przyznanego – obok nieruchomości zamiennej – odszkodowania pieniężnego. Przepis art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. nie przewiduje takiej możliwości, stanowiąc wyraźnie, że warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot nieruchomości zamiennej. W przypadku zatem, gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani choćby w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania pieniężnego. W konkluzji organ II instancji podzielił zdanie wyrażone przez Starostę [...] i stwierdził, że z uwagi na zbycie przez T. C. i A. C. na rzecz osób trzecich prawa wieczystego użytkowania nieruchomości zamiennej należało orzec o odmowie wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Osoba, która nie dysponuje prawem własności (prawem użytkowania wieczystego) do nieruchomości zamiennej, uzyskanej w ramach odszkodowania za wywłaszczenie – nie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, ponieważ nie spełnia przesłanek z art. 140 ust. 1 u.g.n. Wojewoda [...] dodał ponadto, odnosząc się do wniosku odwołujących się o wyłączenie Starosty [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy i wyznaczenie innego organu, że organem właściwym w myśl art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. do rozpatrzenia niniejszej sprawy w pierwszej instancji jest Starosta [...], a wobec faktu, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy [...], a nie Powiatu [...], nie zachodzą przesłanki określone w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem brak jest podstaw do wyłączenia Starosty [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wniósł T. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 136 ust 3 w związku z art. 140 u.g.n. polegające na przyjęciu, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje z uwagi na zbycie nieruchomości zamiennej, podczas gdy przyznano poza nieruchomością zamienną również odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną, co daje podstawę do zwrotu części nieruchomości; - art. 137 u.g.n. poprzez pominięciu okoliczności, że wywłaszczona nieruchomość jest zbędna z uwagi na to, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty; - art. 8 k.p.a. polegające na tym, że w toku kilkuletniego postępowania organ II instancji całkowicie zmienił stanowisko w zakresie możliwości zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, co prowadzi do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów; - art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 154 k.p.a. polegające na naruszeniu słusznego interesu strony poprzez przyjęcie, iż zwrot nieruchomości jest niezasadny mimo możliwości zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie – pominięcie okoliczności, że w decyzji wywłaszczeniowej prócz nieruchomości zamiennej przyznano odszkodowanie co jest podstawą do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej; - art. 84 k.p.a. i art. 140 ust 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, to jest niepowołanie biegłego z zakresu rzeczoznawstwa majątkowego, na okoliczność wyliczenia wartości zwróconej nieruchomości (działki nr [...]) oraz wysokości zwaloryzowanego odszkodowania stanowiącego równowartość zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej. Podniesiono również, że istnieją realne wątpliwości co do ważności decyzji organu I instancji – to jest czy nie doszło do naruszenia art. 142 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. W przypadku uznania, że decyzja została wydana przez organ który winien być wyłączony – wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1466/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Ponadto, zgodnie z ust. 5 tego artykułu, jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2. W ocenie Sądu I instancji takie brzmienie powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że w razie, gdy w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przyznana została nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę nieruchomości zamiennej w naturze oraz dopłaty w zwaloryzowanej zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. wysokości. Za słuszne należy zatem uznać stanowisko organów obydwu instancji, że gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej, nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani chociażby w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania pieniężnego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący T. C. a także A. C. zbyli na rzecz osób trzecich prawo wieczystego użytkowania nieruchomości zamiennej. Skarżący T. C. nie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, ponieważ nie dysponuje on prawem użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej. Powołane przepisy nie przewidują możliwości zamiany obowiązku odszkodowania ustalonego w naturze jako nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 829/04) oraz w literaturze (T. Woś, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Warszawa 2007, s. 336). Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 30.06.2010 r., I OSK 1180/09, w którym wskazano, że art.136 ust. 3 w zw. z art.140 u.g.n. nie dopuszczają możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Ustawa nie przewiduje możliwości odzyskania części tej nieruchomości z jednoczesnym zwrotem odszkodowania stanowiącego różnicę pomiędzy jej wartością a wartością nieruchomości zamiennej, której zwrot z racji jej zbycia nie jest możliwy. Jak wskazano wyżej również w literaturze (T.Woś, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Warszawa 2010, s.468) podnosi się, że konstrukcja art.140 ust.1 u.g.n. uzasadnia wniosek, że nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może być zwrócona tylko wówczas, gdy istnieją obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako całość lub część odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten jest bowiem sformułowany w taki sposób, że nie dopuszcza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej. Nie przewiduje on bowiem możliwości zamiany obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w naturze (nieruchomości zamiennej) na odszkodowanie pieniężne. Wydaje się, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, iż pogląd ten znajduje także aprobatę w orzecznictwie (np. wyroki: WSA w Warszawie z 21.01.2011r., sygn. akt I SA/Wa 1165/10, WSA w Krakowie z 8.11.2010r., sygn. akt II SA/Kr 1105/10, NSA z 21.01.2009r., sygn. akt I OSK 1597/07 oraz z 30.06.2010r., sygn. akt I OSK 1180/09). Sąd Wojewódzki w odniesieniu do zarzutu skarżącego, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany stwierdził, iż z uwagi na brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, co uniemożliwia zwrot nieruchomości wywłaszczonej, powyższy zarzut jest bezzasadny. Nie jest możliwe orzeczenie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej równowartość przyznanego – obok nieruchomości zamiennej – odszkodowania, albowiem przepis art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. nie przewiduje takiej możliwości, wskazując jednoznacznie, że warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot nieruchomości zamiennej. W przypadku zatem, gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania. Odmowa zwrotu objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości jest zatem zgodna z prawem, co czyni zarzuty skargi bezzasadnymi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1466/11, wniósł T. C. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że konstrukcja art. 136 ust 3 u.g.n w zw. z art. 140 nie przewiduje możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w części w sytuacji gdy brak jest możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu skarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. , art. 9 k.p.a. art. 154 k.p.a., art. 84 k.p.a. i art. 140 ust 2 u.g.n. polegające na tym, że w toku kilkuletniego postępowania organ II instancji naruszył zasady zaufania obywateli do organów, doszło do naruszenia słusznego interesu strony, niepowołanie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia skarżonego wyroku, które nie spełnia ustawowych wymogów w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz ustosunkowania się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca starał się jedynie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oferując w zamian zwrot zwaloryzowanego odszkodowania. Sąd uznał, że powołane normy, to jest art. 136 ust 3 w zw. z art. 140 u.g.n, nie przewidują możliwości odzyskania części nieruchomości wywłaszczonej z jednoczesnym zwrotem odszkodowania będącego różnicą pomiędzy jej wartością a wartością nieruchomości zamiennej, której zwrot z racji jej zbycia nie jest możliwy. Taki pogląd, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie zasługuje na akceptację. Na uwagę zasługuje najnowsze stanowisko doktryny odnośnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości za jednoczesnym zwrotem nieruchomości zamiennej, zgodnie z którym w sytuacji, gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną, to – mając na uwadze, że przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązani są do zwrotu nieruchomości zamiennej i ustalonego odszkodowania – nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej, można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (wyrównującemu różnice pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej) (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, str. 557-558). Błędne jest też stanowisko Sądu I instancji, że jego wykładnia znajduje uzasadnienie w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Sąd całkowicie pominął orzecznictwo przedstawione przez skarżącego, między innymi w skardze, z którego wynika, że w orzecznictwie ukształtował się również przeciwny pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest uzależnienie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej z jednoczesnym zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania. Interpretacja art. 136 ust 3 u.g.n. w zw z art. 140 ust 1 u.g.n. dopuszcza zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy w pozostałym zakresie nieruchomość nie może być zwrócona z uwagi na brak przesłanki zwrotu nieruchomości zamiennej lub ze względu na postanowienia art. 140 ust. 1 tej ustawy. Zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, gdy w pozostałym zakresie nie może być zwrócona nieruchomość z uwagi na brak przesłanki zwrotu, jest zgodna z zasadą proporcjonalności wzajemnych roszczeń majątkowych pomiędzy podmiotami, czyli pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a byłym właścicielem, podkreślając tym samym zasadę równości tych podmiotów (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1994 r., sygn. akt IV SA 1434/03, czy z dnia 13 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 291/00, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1417/03, czy z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 445/09, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 658/09). Skarżący przez cały czas postępowania podkreślał, iż jego wniosek dotyczy różnicy pomiędzy tym, co zostało wywłaszczone, a tym co na skutek wywłaszczenia otrzymała H. C. Sąd I instancji pominął fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości do dnia wniesienia skargi nie doszło do realizacji inwestycji w związku z którą doszło do wywłaszczenia. Jest to okoliczność o tyle istotna, że umożliwia po obliczeniu różnicy pomiędzy areałem wywłaszczonej nieruchomości, a otrzymanej w zamian, zwrot części nieruchomości w naturze. Sąd nie odniósł się do zarzuconego przez skarżącego naruszenia przez organy zasady zaufania obywateli do organów wyrażonej w art. 8 k.p.a., a także zasady słusznego interesu strony (art. 7 i 9 k.p.a.) oraz bezprawności działania organów w związku z niepowołaniem biegłego z zakresu rzeczoznawstwa majątkowego. W ocenie pełnomocnika skarżącego właściwa ocena wskazanych powyżej zarzutów skutkowałaby tym, że Sąd I instancji uchyliłby zaskarżone orzeczenie. Ponadto prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, prześledzić rozumowanie sądu pierwszej instancji. Pełni ono dwojaką funkcję. Jest ono niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem Sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, podniesionych we właściwej podstawie kasacyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 146 § 1 p.p.s.a., gdyż nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo wydania jej z naruszeniem art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 154 k.p.a., art. 84 k.p.a. i art. 140 ust 2 u.g.n., a także wadliwie sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku, gdyż nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie ustosunkował się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącego, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć w związku z tym należy, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem powołany w zarzucie art. 146 § 1 p.p.s.a. określa postępowanie sądu w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Ponieważ decyzja administracyjna nie jest "innym aktem lub czynnością", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., art. 146 § 1 p.p.s.a. nie mógł mieć w tej sprawie w ogóle zastosowania, a w związku z tym nie mógł zostać naruszony przez Sąd Wojewódzki. W niniejszej sprawie mógł mieć co najwyżej zastosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a., w zależności od oceny sprawy przez Sąd I instancji, jako że przepis ten ma charakter wynikowy. Niezależnie od tego, że norma odniesienia została określona w podstawie kasacyjnej w sposób niewłaściwy, to także dalsza część tego zarzutu (a więc powołane w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. normy dopełnienia – art. 7, 8 i 9 k.p.a.), nie spełnia wymogów z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie zostało bowiem w żaden konkretny sposób (w powiązaniu ze stanem faktycznym i prawnym sprawy) sprecyzowane ani uzasadnione. Skarżący kasacyjnie jedynie wymienił zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w powołanych przepisach k.p.a. i również w sposób ogólny stwierdził, że "właściwa ocena wskazanych powyżej zarzutów skutkowałaby tym, że Sąd I instancji uchyliłby zaskarżone orzeczenie". W tej sytuacji, w odniesieniu do omawianego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieprawidłowa redakcja zarzutów, brak właściwego uzasadnienia skargi kasacyjnej, opartego wyłącznie na odwołaniu się do zarzutów skargi, bez wykazania na czym polegał błąd Sądu I instancji w ich nieuwzględnieniu, czy też nierozpoznaniu tych zarzutów, a przede wszystkim niewykazanie jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazane uchybienia, czyni już tylko z tych powodów omawiany zarzut bezpodstawnym. Dodać też należy, że powołanie w tym kontekście art. 154 k.p.a. jest zupełnie niezrozumiałe, jako że przepis ten w postępowaniu administracyjnym nie stanowił podstawy orzekania. Wymienienie zaś art. 84 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 2 u.g.n. ma związek z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, o czym będzie mowa niżej. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje zaś w tym, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie ustosunkował się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącego. Stwierdzić więc należy, że Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na art. 136 ust 3 u.g.n. w zw. z art. 140 ust 1 u.g.n., czyniąc z tego ostatniego przepisu i ze zdania trzeciego art. 136 ust. 3 u.g.n., stanowiącego że "Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140" – negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w okolicznościach tej konkretnej sprawy. W tym zakresie uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego należy uznać za dostatecznie jasne, aby możliwe było zrozumienie motywów rozstrzygnięcia, abstrahując na tym etapie od tego, czy było ono trafne. "Nie można [bowiem] mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 20.03.2013 r., II FSK 2230/11, LEX nr 1301089). Skarżący kasacyjnie nie wymienia innych przepisów, których wyjaśnienia zaniechał Sąd I instancji, ani nie precyzuje w tym kontekście "twierdzeń i zarzutów", do których nie odniósł się ten sąd. Nie wyjaśnia też, jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, które zdaniem skarżącego kasacyjnie miało polegać na błędnej wykładni art. 136 ust 3 w zw. z art. 140 u.g.n. przez przyjęcie, że przepisy te nie przewidują możliwości zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, gdy brak jest możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, zacząć należy od treści tych przepisów. Art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140." Ten ostatni przepis w ust. 1 stanowi zaś, że "W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania." Ponadto, zgodnie z ust. 5 tego artykułu, "Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2, z tym że wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. (...)". Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z cytowanych przepisów najistotniejsze znaczenie mają trzy kwestie: 1. zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest możliwy, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 2. warunkiem zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej; 3. jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także dopłatę, z tym że jej zwaloryzowana wysokość nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest więc ustalenie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero kolejnym warunkiem jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, jeśli była przyznana w ramach odszkodowania. Z ust. 5 art. 140 u.g.n. wynika również, że jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna (jak w niniejszym przypadku) priorytetem jest zwrot nieruchomości zamiennej, oprócz której zwraca się także dopłatę w wysokości stanowiącej różnicę między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Skarżący kasacyjnie odczytuje powyższe normy odmiennie i uważa, że w jego przypadku, gdzie nieruchomość zamienna (a ściślej rzecz biorąc prawo użytkowania wieczystego do gruntu, sprzedane przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej) stanowiła jedynie niewielką część wartości przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie, a większość stanowiła dopłata pieniężna, zwrotowi podlegać powinna taka część wywłaszczonej nieruchomości, która proporcjonalnie odpowiada wartości zwaloryzowanej dopłaty pieniężnej. W tym celu domagał się on powołania rzeczoznawcy majątkowego, aby określić wartość zwaloryzowanego odszkodowania "pieniężnego" (dopłaty), i na tej podstawie ustalić proporcjonalną wielkość nieruchomości wywłaszczonej, możliwej do zwrotu. Stąd też zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. i art. 140 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. Z gramatycznej treści cytowanych wyżej przepisów art. 136 ust 3 w zw. z art. 140 u.g.n. takiej normy wywieść nie można. Przede wszystkim postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek i to wnioskodawca powinien określić treść (zakres) żądania, dla którego podstawowym warunkiem spełnienia jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jednak "wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77). Nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu należy go poddać również wykładni systemowej i funkcjonalnej – zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa, w tym z normami konstytucyjnymi). Przeprowadzenie wykładni systemowej (w tym prokonstytucyjnej) i na jej podstawie odkodowanie normy zawartej w art. 136 ust 3 zdanie trzecie w zw. z art. 140 u.g.n., w szczególności, czy w okolicznościach tej sprawy stanowić one mogą, czy też nie, negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, musi być jednak poprzedzone nie budzącym wątpliwości ustaleniem, że stosownie do art. 137 u.g.n., wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jest to bowiem podstawowy warunek zwrotu. Jeśli on nie jest spełniony, nie ma podstaw do rozważania, czy dalsze warunki zwrotu mogą zostać spełnione, nawet przy zastosowaniu wykładni systemowej i prokonstytucyjnej. Takich ustaleń zabrakło natomiast w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., a Sąd Wojewódzki taki stan rzeczy zaakceptował, oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. i uznając, że wystąpiła negatywna przesłanka do zwrotu, w postaci braku nieruchomości zamiennej, która mogłaby także podlegać zwrotowi. Na okoliczność braku ustaleń, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jeśli tak to w jakim zakresie, w podstawach skargi kasacyjnej nie ma jednak żadnych zarzutów, co uczyniło zbędnymi rozważania odnośnie wystąpienia (lub nie) negatywnej przesłanki zwrotu na gruncie art. 136 ust 3 zdanie trzecie w zw. z art. 140 u.g.n. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.