II OSK 259/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S.-P. oraz P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 244/07 w sprawie ze skargi J. S.-P. oraz P. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 244/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. S.-P. oraz P. P. na uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. z fragmentem Z.. W skardze do sądu administracyjnego J. S.-P. i P. P. podnieśli, że zaskarżona uchwała dokonała ustalenia przeznaczenia należącej do nich działki nr [...] pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Od 1989 roku skarżący prowadzili na powyższej działce działalność rolniczą polegającą na produkcji drobiarskiej. Na terenie działki wybudowali kurniki, budynki gospodarcze i budynek mieszkalny. W ocenie skarżących ustalenia planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem [...] uniemożliwiają im korzystanie z należącej do nich działki w sposób dotychczasowy. W uchwalonym planie dla obszaru oznaczonego symbolem [...] dokonano ustalenia o dopuszczeniu rozwoju gospodarstwa rolnego, przy czym działka skarżących jest jedyną nieruchomością, dla której takie ustalenie zostało wykreślone. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji J. S.-P. i P. P. posiadają interes prawny w postępowaniu planistycznym, wynikający z treści przysługującego im prawa własności do działki nr [...]. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza jednak interesu prawnego ani uprawnienia skarżących, gdyż ustalenia planu nie uniemożliwiają im korzystania z powyższej działki w sposób dotychczasowy. Sąd zwrócił uwagę na regulację art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którą tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do ograniczenia swobody skarżących w wykonywaniu prawa własności działki nr [...]. W ocenie Sądu, ustalenia planu mogą jedynie stanowić zagrożenie naruszenia interesu prawnego skarżących, poprzez ograniczenie w przyszłości prawa korzystania w sposób nieskrępowany z należącej do nich nieruchomości. Nie doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżących w świetle regulacji 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Od powyższego wyroku J. S.-P. i P. P. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wydanie orzeczenia na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. uznania, że interes prawny skarżących nie został naruszony, a jedynie może być naruszony w przyszłości. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia interesu prawnego J. S.-P. oraz P. P. w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem skarżący konsekwentnie prezentowali stanowisko, iż zaskarżona uchwała powoduje naruszenie ich interesu prawnego w postaci uniemożliwienia rozwoju prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. W ocenie skarżących w uzasadnieniu orzeczenia zawarto błędny stan faktyczny, co doprowadziło do oddalenia skargi. Sąd bezpodstawnie bowiem przyjął, że skarżący dopiero w przyszłości mają zamiar dokonać rozbudowy lub budowy nowych kurników co doprowadziło do błędnej konkluzji, że istnieje tylko zagrożenie naruszenia interesu prawnego, a nie, że ono już nastąpiło. Potwierdza to okoliczność, że w dniu [...] J. P. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz kurnika dla 6000 kur na działkach nr [...] i [...] w gminie K., obr. Ł.. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przez Wójta Gminy K. zawieszone, a po wydaniu wyroku przez Sąd - decyzją z dnia 27 listopada 2007 r. - umorzone. Pominięcie tych okoliczności przez Sąd pierwszej instancji doprowadziło do niewłaściwej oceny interesu prawnego skarżących. Pismem z dnia 30 stycznia 2008 r. Wójt Gminy K. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z tego względu, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Co do uzasadnienia trudno byłoby podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że interes prawny skarżących, chroniony szeregiem norm prawnych, głównie przepisami Kodeksu cywilnego, nie został naruszony, w sytuacji gdy doszło do zmiany przeznaczenia należącej do nich działki. Mimo to Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę, bowiem jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie, niezakwestionowanych w tej mierze w skardze kasacyjnej, Rada Gminy K. uchwaliła kwestionowany plan w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługujących jej uprawnień, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym. To właśnie z tego władztwa wynika uprawnienie rady gminy do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jeżeli rada czyni to w zgodzie z prawem, nie nadużywając przysługującego jej władztwa planistycznego, to właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów muszą się podporządkować ustaleniom planu, nawet wówczas gdy ich interes prawny zostaje naruszony tymi ustaleniami. Naruszenie interesu prawnego otwiera jedynie drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ustawy z dnia 9 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142. poz. 1521 ze zm). Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie, z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Inna kwestią są roszczenia odszkodowawcze. te jednak mogą być dochodzone w odrębnym postępowaniu. Takie też stanowisko w tej kwestii zaprezentował Sąd pierwszej instancji. Sąd przyjął - choć dorozumianie - że w niniejszej sprawie Rada Gminy K. nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego wobec skarżących, skoro wyłączyła możliwość rozwoju gospodarstwa rolnego dla obszaru [...] (miejsce położenia nieruchomości skarżących) w wyniku uwag wniesionych przez cały szereg właścicieli nieruchomości sąsiednich przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej, dla których prowadzona przez skarżących działalność gospodarcza (kurniki) już dziś jest poważnym problemem. I argumentacja ta zdaje się być przekonywująca, z tym że ze względu na brak zarzutu skargi kasacyjnej w tej mierze, tj. wskazania naruszenia przez Sąd konkretnego przepisu prawa kwestia ta nie mogła być przedmiotem wiążącej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy w tym miejscu zauważyć, że sam fakt powołania się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na naruszenie władztwa planistycznego, bez wskazania w tej mierze konkretnej normy prawnej, nie może odnieść zamierzonego skutku, jako że nie czyni zadość wymogom art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tak samo jak nie czyni zadość tym wymogom zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ww. ustawy, w sytuacji gdy strona skarżąca nie wskazuje konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego, które jej zdaniem zostały naruszone przez organ. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.