I OSK 984/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1132/17 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Z. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1132/17 oddalił skargę A. Z. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Rozkazem z [...] października 2016 r., nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił z [...] października 2016 r. skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań i od [...] października 2016 r. przeniósł do swojej dyspozycji w związku z przewidywanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe. Rozkazowi na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes służby. Od powyższego rozkazu skarżący złożył odwołanie. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w części dotyczącej zwolnienia skarżącego z [...] października 2016 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z przewidywanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe, ustalając jednocześnie, że przeniesienie funkcjonariusza następuje z [...] października 2016 r. Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu błędnie wskazał, że przeniesienie skarżącego do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej następuje od [...] października 2016 r. do [...] października 2017 r. Biorąc pod uwagę treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 181 poz. 1517, dalej: "rozporządzenie") właściwym jest określenie w rozstrzygnięciu tylko daty początkowej, z którą następuje przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego. Możliwa jest bowiem sytuacja, że wyznaczenie funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe nastąpi wcześniej aniżeli przed upływem roku. W sytuacji natomiast, kiedy organ pierwszej instancji z góry założył, że funkcjonariusz będzie przebywał w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do [...] października 2017 r. wcześniejsze wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe nie byłoby możliwe. Następnie organ odwoławczy podniósł, że z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, iż przyczyną przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej był konflikt między nim a pozostałymi funkcjonariuszami/pracownikami oraz stale pogarszająca się atmosfera służby/pracy. Powyższe zostało potwierdzone przez przeprowadzone: [...] października 2015 r. i [...] września 2016 r. anonimowe badania relacji interpersonalnych w Wydziale Zabezpieczenia Działań oraz przez wiceprzewodniczącego Zarządu Terenowej Organizacji Związkowej przy Komendzie [...] Oddziału Straży Granicznej. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe i skuteczne realizowanie zadań przez Wydział Zabezpieczenia Działań wymaga ścisłej współpracy, porozumienia i zaufania pomiędzy naczelnikiem wydziału a zastępcą naczelnika wydziału oraz naczelnikiem wydziału a funkcjonariuszem/pracownikiem. Brak takiej współpracy niewątpliwie utrudnia prawidłową i przejrzystą realizację zadań przez ww. komórkę organizacyjną. Powyższe nie pozostaje również bez wpływu na jakość i spójność realizowanych działań przez wydział. Niewątpliwie istotnym elementem współpracy komendanta oddziału z kadrą kierowniczą jest sprawne kierowanie poszczególnymi komórkami organizacyjnymi podległej jednostki organizacyjnej. Na ww. decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazał, że uzasadnienia zarówno decyzji pierwszej, jak i drugiej instancji są obszerne i wyczerpująco przedstawiają dotychczasowy stan sprawy oraz argumenty i dowody przemawiające za podjęciem rozstrzygnięcia o przeniesieniu skarżącego do dyspozycji. Ponieważ decyzja jest uznaniowa, to organy wyjaśniają jej merytoryczną przyczynę jaką jest konflikt skarżącego z przełożonym. Wyjaśnienia te z powołaniem na dyspozycyjny, podporządkowany charakter służby, wskazują na zaistnienie konfliktu pomiędzy skarżącym a funkcjonariuszami i pracownikami jednostki, w której był przełożonym. Powstanie konfliktu oraz charakter jednostki, w której skarżący pełnił służbę powodują, że jest oczywiste, iż ze względu na zadania i sposób działania służby zmilitaryzowanej jaką jest Straż Graniczna należało uznać, że zaistniał realny powód, dla którego trzeba było skarżącego przenieść do dyspozycji. Powód ten jest niezależny od przyczyn i winy podmiotu, który doprowadził do konfliktu. Postępowanie w tym zakresie nie ma bowiem charakteru dyscyplinującego, ale określa jedynie powód, dla którego dalsze pełnienie służby przez funkcjonariusza w danej jednostce jest sprzeczne z interesem służby. Organy orzekając w sprawie wyjaśniają jedynie jakimi przesłankami kierowały się wydając zaskarżone decyzje. Sąd jednocześnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawach kadrowych posiada przede wszystkim charakter gabinetowy, w którym postępowanie oparte jest na materiałach znajdujących się w aktach personalnych funkcjonariusza. Podkreślił także, że przedmiotem postępowania nie było ustalenie odpowiedzialności za zaistniały konflikt, ale ustalenie podstaw do zastosowania art. 39a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U z roku 2016 poz. 1643 ze zm.). Wydane w sprawie orzeczenia odpowiadają brzmieniu art. 39a ustawy o Straży Granicznej oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia. Forma przeniesienia ma charakter rozkazu personalnego, określony jest dzień przeniesienia (12 października 2016 r.) i wskazanie, iż przeniesienie ma związek z przewidywanym przeniesieniem na inne stanowisko. W treści decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji wskazano na przesłanki, dla których skarżący został przeniesiony doi dyspozycji, co jest zgodne z treścią § 4 pkt 1 rozporządzenia. Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, jak równie o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych, a także uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organami obu instancji przepisów: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, pomimo iż organy te: nie rozważyły w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego, a jedynie jednostronnie go oceniły, tj. tylko i wyłącznie z negatywnego dla funkcjonariusza punktu widzenia, dopuściły tylko obciążające skarżącego dowody, nie stwierdziły i nie oceniły na czym polegał rzeczywisty interes służby, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy; art. 7 i art. 11 k.p.a., przez przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organy, a w konsekwencji wydanie, a następnie utrzymanie w mocy rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z przewidywanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe; art. 10 § 1 k.p.a., przez niezasadne przyjęcie przez Sąd, że nie doszło do naruszenia tego przepisu w stopniu uniemożliwiającym skarżącemu obronę swoich interesów, w sytuacji gdy organy obu instancji uniemożliwiły skarżącemu podjęcie inicjatywy dowodowej oraz wypowiedzenie się co do wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego; 2) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., przez zaniechanie ustosunkowania się przez Sąd do istotnej argumentacji zawartej w skardze, dotyczącej podjętych przez skarżącego działań w celu poprawy relacji interpersonalnych, jak i funkcjonowania podległego mu wydziału. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności przedniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Wskazać zatem należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Warunek ten w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został wypełniony, i już z tego powodu zarzuty w niej podniesione nie zasługiwały na uwzględnienie. Zauważyć nadto należy, że skarżący kasacyjnie zarzucając niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, nie wskazuje które z nich zostały przez organ pominięte, jak również nie podaje jakie dowody zostały pominięte w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie, których prawdziwość nie została przez skarżącego podważona, przyczyną przeniesienia skarżącego do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej był konflikt pomiędzy nim a pozostałymi funkcjonariuszami i pracownikami pełniącymi służbę i zatrudnionymi w wydziale, którego Naczelnikiem był skarżący i wiążąca się z tym pogarszająca się atmosfera służby i pracy. W zaistniałych okolicznościach obowiązkiem przełożonego było podjęcie działań przywracających warunki do właściwego funkcjonowania Wydziału Zabezpieczenia Działań. Brak należytej współpracy Naczelnika Wydziału z podwładnymi niewątpliwie utrudniał prawidłową, spójną i rzetelną realizację zadań przypisanych tej komórce organizacyjnej. Jak zasadnie przyjął organ, rozwiązaniem zaistniałej sytuacji, uwzgledniającym interes służby, utożsamianym z interesem publicznym, było przeniesienie skarżącego do dyspozycji w związku z planowanym mianowaniem na inne stanowisko służbowe. Przeniesienie do dyspozycji podyktowane było brakiem równorzędnego stanowiska, na które skarżący mógłby zostać przeniesiony. Za Sądem pierwszej instancji należy uznać, że powstanie konfliktu i charakter jednostki, w której skarżący pełnił służbę, przy uwzględnieniu zadań i sposobu działania służby zmilitaryzowanej jaką jest Służba Graniczna, spowodowało zaistnienie realnego powodu, dla którego należało skarżącego przenieść do dyspozycji. Istotnym jest przy tym, że powód ten jest niezależny od przyczyny i winy strony, która doprowadziła do powstania konfliktu. W tych okolicznościach uprawnioną jest ocena, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz wskazując na merytoryczną przyczynę przeniesienia do dyspozycji wyjaśniły przesłanki, które legły u podstaw zaskarżonych decyzji. Zgodnie z wymogami decyzji uznaniowej rozważyły także wszechstronnie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, zasadnie przyjmując, wobec zaistniałych faktów, przewagę interesu służby. Dalsze pełnienie przez skarżącego służby w jednostce, którą kierował, wobec braku możliwości porozumienia się z podwładnym mu personelem, bez wątpienia godził w dobro służby. Brak bowiem gwarancji prawidłowego i skutecznego działania zgodnie ze stawianymi jednostce zadaniami oraz wymogami w tym zakresie. Dobro służby mogło zostać zabezpieczone jedynie przez zmianę kierującego daną komórka organizacyjną. Działania skarżącego mające na celu zażegnanie konfliktu należy ocenić pozytywnie, ale skoro nie przyniosły one oczekiwanych rezultatów, to nie mogły doprowadzić do zmiany stanowiska organu. Argumentacja organu uzasadniająca konieczność przeniesienia skarżącego do dyspozycji nie wskazuje, aby organy kwestionowały merytoryczne kompetencje skarżącego, czy też spełnienie przez niego wymagań określonych dla zajmowanego przez niego stanowiska w pragmatykach służbowych. Akcentowane przez skarżącego okoliczności nie miały jednak decydującego znaczenia w świetle przyczyn stanowiących podstawę zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji właściwego przełożonego. W świetle powyższego jako niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak również podstaw do przyjęcia zasadności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W sprawie istotne jest, że zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o znane skarżącemu dowody, której to okoliczności skarżący kasacyjnie nie kwestionuje. Ponadto zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie zarówno w skardze złożonej od decyzji organu II instancji, jak i w skardze kasacyjnej, podnosząc powyższy zarzut, skarżący nie wskazuje jakich konkretnych czynności procesowych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, z powodu braku prawidłowego pouczenia w trybie art. 10 k.p.a., nie mógł w postępowaniu administracyjnym dokonać. Na usprawiedliwionych podstawach nie został także oparty zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do istotnej argumentacji skargi, dotyczącej podjętych przez skarżącego działań w celu poprawy relacji interpersonalnych, jak i funkcjonowania podległego mu Wydziału. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać w sposób skuteczny sformułowany jedynie wówczas gdy uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie pozwala na przeprowadzenie tej kontroli z uwagi na niemożność odtworzenia toku rozumowania sądu pierwszej instancji, brak motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia czy sprzeczność wywodów sądu lub ich sprzeczność z rozstrzygnięciem wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA 12 kwietnia 2017 r., II GSK 5181/16). Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd pierwszej instancji, koncentrując się na istocie sprawy, w swoich rozważaniach pominął kwestie podnoszone przez skarżącego w ramach analizowanego zarzutu. Brak odniesienia się do działań skarżącego mających na celu poprawę funkcjonowania kierowanej przez niego jednostki poprzez poprawę relacji interpersonalnych, nie ma jednak jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem jak zwrócono uwagę powyżej działania skarżącego nie doprowadziły do wygaszenia konfliktu. W tej sytuacji właściwy przełożony, mając na względzie potrzebę sprawnej realizacji zadań przez daną jednostkę organizacyjną, co w warunkach istniejącego konfliktu jest znacznie utrudnione, podjął działania w celu przywrócenie prawidłowego działania Wydziału i zwolnił skarżącego z kierowania tym Wydziałem. I na tym istotnym elemencie sprawy skoncentrował się Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (stanowiącego o momencie wydania wyroku i podstawie wyrokowania) i art. 134 § 1 p.p.s.a.(regulującego granice orzekania sądu) nie został przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony, co uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego wytyku. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Natomiast rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Zauważyć jedynie można, uwzględniając treść zakwestionowanych regulacji, że w ramach zarzutów naruszenia powyższych przepisów niewątpliwie nie można kwestionować braku pełnej, zdaniem strony skarżącej, argumentacji Sądu pierwszej instancji przedstawionej w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.