II OSK 2395/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1242/18 w sprawie ze skargi M. E. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek E. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. E. na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, elektryczną, gazową, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, gazową, elektryczną i powierzchniami utwardzonymi na dz. nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. E., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły normy art. 64 § 2 k.p.a., 35 § 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji; 2. art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonej decyzji administracyjnej. Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżąca, której nieruchomość znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji, powinna była zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego w zakresie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Interes prawny skarżącej, stosownie do art. 28 k.p.a., wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W piśmie z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, E. W., wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Biorąc pod uwagę fakt, że skarga kasacyjna powiela w większości stanowisko strony przedstawione wcześniej w zarzutach skargi do Sądu wojewódzkiego, wskazać trzeba, że pozostają aktualne uwagi dotychczas poczynione przez Sąd wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z przedstawioną tam oceną zaskarżonego postanowienia i przyjmuje ją za własną. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wtedy, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę, dlatego przepis ten nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za niezrozumiałe, a w części – przedwczesne. Przedmiotowe postępowanie dotyczy odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie pierwszy wniosek w sprawie wznowienia postępowania złożyła [...] listopada 2017 r., który z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, postanowieniem organu pierwszej instancji został pozostawiony bez rozpoznania. W kolejnym piśmie, z [...] lutego 2018 r., skarżąca kasacyjnie również nie przedstawiła okoliczności niezbędnych do rozpoznania wniosku o wznowienie. Dopiero wnioskiem z [...] lutego 2018 r., w wyniku którego zapadły w sprawie kontrolowane postanowienia, skarżąca kasacyjnie złożyła kompletny wniosek o wznowienie postępowania i poinformowała, że o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2017 r. dowiedziała się [...] października 2017 r., podczas wizyty na działce. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika zatem, że skarżąca kasacyjnie uchybiła terminowi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, wynikającemu z art. 148 § 2 k.p.a. Tej okoliczności skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała w toku postępowania. Wobec powyższego, podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie bezczynności organu w odniesieniu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a nie w postępowaniu dotyczącym odmowy wznowienia postępowania. Natomiast zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należało uznać za przedwczesne, skoro do wznowienia postępowania administracyjnego w ogóle nie doszło. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. W odniesieniu do wniosku E. W. o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy (art. 203 i 204 p.p.s.a.) nie przewidują zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania.