II SA/Gl 354/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.14.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z 18 marca 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił R. B. (dalej jako strona lub skarżąca) zwrotu udziału ½ części w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w dacie wywłaszczenia w C. i oznaczonej uprzednio jako działki 1, 2, 3 4, 5 obręb [...] stanowiącej aktualnie działki nr 1, 2, 3 6, 7, 8/, 9, 10, 11 obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił dotychczasowe starania strony o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w tym nawiązał do decyzji Prezydenta Miasta C. z 11 maja 2011 r., mocą której odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W dalszej części odniesiono się do regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 4 kwietnia 2019 r. i zaznaczono, że strona w terminie złożyła stosowny wniosek. W następnej kolejności wskazany organ przedstawił stan faktyczny związany z przedmiotowa nieruchomością i odniósł go do obowiązującego stanu normatywnego. W tej części uzasadnienia podkreślono, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, ponieważ oczyszczalnia ścieków dla Huty [...] wraz ze strefą ochronną została oddana do użytkowania w 1991 r., ponadto podniesiono, że zwrotowi podlegają nieruchomości, które są w dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W tym przypadku przed 1 stycznia 1998 r. na przedmiotowej nieruchomości ustanowiono użytkowanie wieczyste, tym samym bark jest podstaw dla wydania decyzji pozytywnej dla strony, albowiem nie zostały spełnione wymogi wynikające z treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym podkreśliła, że strefa ochronna ustanawiana była dla oczyszczalni ścieków o przeznaczeniu komunalnym, a takich funkcji nie spełniała oczyszczalnia Huty [...]. W ocenie odwołującej się cel wywłaszczenia nie był właściwie ujęty i organ pierwszej instancji tej okoliczności nie wyjaśnił i z tego powodu wnioskowała o przeprowadzenie pogłębionego postępowania wyjaśniającego. Wojewoda Śląski postanowieniem z 15 maja 2021 r. wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W następstwie niesienia przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazany powyżej organ postanowieniem z 5 lipca 2021 r. wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) uchylił w całości swoje postanowienie. Następstwem tego rozstrzygnięcia stało się postanowienie tutejszego Sądu z 6 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 821, mocą którego umorzono postępowanie sądowe. Decyzją z 11 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.14.2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przedstawił wpierw chronologię działań podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania, a następnie przywołał przepisy prawa normujące problematykę objętą rozpoznawaną sprawą. W tej części uzasadnienia organ odwoławczy nawiązał do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jak również sądów administracyjnych. W dalszej części odniósł się on do przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie i znał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy. Następnie organ ten ustosunkował się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu i podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza utworzenie na przedmiotowych nieruchomościach strefy ochronnej, ponadto organ ten odniósł się do drugiego zarzutu sformułowanego przez odwołującą się i uznał, że istniały podstawy prawne dla utworzenia strefy ochronnej dla oczyszczalni funkcjonującej na użytek Huty [...], jak również jej szerokości. W tym zakresie organy ustaliły, że sporne nieruchomości znajdowały się w obrębie tej strefy. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powieliła zarzuty podnoszone przeciwko powyższym rozstrzygnięciom, które sformułowała w odwołaniu. W skardze tej podtrzymała swoje zarzuty dotyczące braku należytego wyjaśnienia sprawy dotyczącej istnienia strefy ochronnej dla oczyszczalni ścieków, jak również zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego co do możliwości utworzenia strefy ochronnej dla oczyszczalni nie będącej oczyszczalnią przewidzianą dla ścieków komunalnych. Ponadto podniesiono żądanie nowej analizy przekazania spornych nieruchomości podmiotom obecnie nimi władającymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczna argumentację do tej, którą zamieści w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może zostać uchylona tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozpoznawanej sprawy należy przywołać stan normatywny, albowiem odgrywa on w niej kluczową rolę. Stosownie do postanowień 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do postanowień przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z treścią art. 136 ust. 7 tej ustawy uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania o prawie, o którym mowa w ust. 2 tej ustawy. Równocześnie ustawodawca w ustawie z 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 2 ust. 1 wskazał, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wskazana tu ustawa z 4 kwietnia 2019 r. została opublikowana w dzienniku ustaw 29 kwietnia 2019 r. poz. 801. Stosownie do postanowień przepisu przejściowego ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie 14 maja 2019 r., tym samym termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem upływał z dniem 14 maja 2020 r. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zauważyć, że nieruchomość będąca przedmiotem sporu została przejęta przez państwo w 1987 r. mocą decyzji Prezydenta Miasta C. z 7 lipca 1987 r., a zatem w momencie wprowadzenia przywołanych regulacji zawartych w ustawie z 4 kwietnia 2019 r. od momentu przejęcia spornej nieruchomości upłynęło ponad 20 lat, tym samym do skarżącej i pozostałych następców prawnych zastosowanie posiada regulacja zawarta w art. 2 tej ustawy, zgodnie z którą wniosek taki należy złożyć terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli w tym konkretnym przypadku termin ten winien upłynąć 14 maja 2020 r. W okresie obowiązywania tej regulacji zaistniały wydarzenia związane z wystąpieniem zjawiska pandemii, które spowodowały zmianę przywołanych tu regulacji, przyjdzie jednak zauważyć, że regulacje te w rozpoznawanej sprawie nie miały żadnego znaczenia, ponieważ wniosek skarżącej pochodzi z 16 października 2019 r. Zatem przywoływanie regulacji dotyczących zjawiska pandemii jest zbędne, ponieważ wniosek ten został złożony przed jej nastaniem i w terminie przywidzianym dla dokonania tej czynności prawnej. Powyższe ustalenie pozwala uznać, że organy administracji publicznej zasadnie w sposób merytoryczny rozpoznały wniosek skarżącej. Na marginesie można jedynie zauważyć, że skarżąca już ubiegała się o zwrot przedmiotowych nieruchomości co miało miejsce w 2011 r., zatem rozważenia wymaga to, czy niniejsze postępowanie nie wyczerpuje powagi rzeczy osądzonej. Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi negatywnej, ponieważ podstawa działania organów administracji jest ustawa z 2019 r., a zatem w sprawie zwrotu nieruchomości zmianie uległ stan prawny, a tym samym nie można mówić o ewentualnym wyczerpaniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności odnieść należy się do przesłanek zwrotu nieruchomości, otóż z postanowień art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek taki można złożyć, gdy nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Rozważenia zatem wymaga, czy w rozpoznawanej sprawie wywłaszczona nieruchomość wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia. Podkreślić należy, że skarżąca w odwołaniu jak również w skardze do tutejszego Sądu akcentuje, że nieruchomość, o której zwrot występuje, została wykorzystana na cel strefy ochronnej oczyszczalni ścieków przewidzianej dla Huty [...], natomiast w jej ocenie strefa taka tworzona musiała być jedynie dla oczyszczalni komunalnych, zatem utrzymuje, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczenie. W kontekście tak sformułowanego zarzutu przyjdzie zauważyć, że w decyzji wywłaszczeniowej z 1987 r. w sposób jednoznaczny stwierdzono, że nieruchomość ta ma być wywłaszczona na rzecz Huty [...] z przeznaczeniem na budowę końcowej części oczyszczalni ścieków, a zatem strefy ochronnej. Ponadto z zalegającej w aktach metryki dokumentacji dotyczącej budowy tej oczyszczalni w sposób czytelny wskazano, że strefa ochronna ma wynosić 300 m. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że szerokość tej strefy ochronnej posiada umocowanie w ówcześnie obowiązujących regulacjach prawnych a w szczególności w Zarządzeniu Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z 30 maja 1967 r. w sprawie szerokości stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (M. P. z 1967 r. nr 32, poz. 152). Zgodnie z § 1 pkt. 1 ppkt. 3 tego aktu strefa ochronna dla klasy trzeciej wynosi 300 m. i ustalenie to znalazło potwierdzenie w załączniku pod pozycją 277. Powyższe ustalenia pozwalają uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, albowiem przedmiotowa oczyszczalnia została oddana do użytku w 1991 r., i funkcjonowała do 2011 r. W konsekwencji uznać należy, że stanowisko wypowiadających się w sprawie organów jest prawidłowe, a argumentacja podnoszona przez skarżącą nie jest trafna i nie daje podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Także w polu widzenia należy mieć drugi aspekt rozpoznawanej sprawy, a mianowicie to, że wywłaszczona nieruchomość może zostać zwrócona wyłącznie wówczas, gdy jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotowe działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a tym samym w sprawie tej nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ prawo użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości zostało ustanowione i ujawnione po 1 stycznia 1998 r. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji dostrzec należy także i to, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie uznał je za dające podstawę dla uwzględnienia wniesionej skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.