II SAB/Po 72/22

SENTENCJA Dnia 15 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. UZASADNIENIE Dnia 28 grudnia 2021 r. do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek D. G. (ob. U. , zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") o udzielenie jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku dołączono kopię wizy, z której wynika, że wnioskodawca przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od marca 2016 r., kopię paszportu, kopię umowy zlecenie pomiędzy wnioskodawcą a C. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "C. ", kopię dyplomu ukończenia studiów licencjackich na kierunku biotechnologia, kopię umowy najmu lokalu z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz kopię zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział I w P., w którym potwierdza się, że wnioskodawca został zgłoszony do ubezpieczenia. Dnia 14 stycznia 2022 r. wnioskodawca złożył ponaglenie na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą"). Jak wskazano, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne, do których uzupełnienia nie został wezwany. Pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. Wojewoda przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 27 stycznia 2022 r., stanowiącym dokument elektroniczny, Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – adw. P. L., wniósł skargę na bezczynność Wojewody. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie dwóch tygodni, stwierdzenie, że miała miejsce bezczynność. Skarżący wniósł także o wymierzenie Wojewodzie grzywny, a także przyznanie jemu sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że niekompletność skargi powinna zobowiązać Wojewodę do wezwania wnioskodawcy celem uzupełnienia braków formalnych, gdyż na ten moment nie może dalej toczyć się postępowanie. Z przepisu art. 64 § 2 oraz art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") wynika, że organ administracji publicznej powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych i powinien to uczynić bez zbędnej zwłoki. Przekazując ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców Wojewoda wskazał, że Skarżący ma cierpliwie oczekiwać w kolejce na wezwanie. Z samego orzecznictwa wynika, że dopiero po zapadnięciu wyroków sądowych cudzoziemcy są wzywani do uzupełniania braków formalnych. Zdaniem Skarżącego, nawet jeżeli wniosek posiada braki formalne, to i tak następuje wszczęcie postępowania z momentem doręczenia tegoż wniosku organowi administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że zmiany w przepisach o cudzoziemcach uprawniają Wojewodę do wydania decyzji w terminie 60 dni od momentu, w którym zostały uzupełnione wszystkie braki formalne. Zdaniem Wojewody, dotyczy to także daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewoda uważa, że nie nastąpiło wszczęcie postępowania. Muszą zostać uzupełnione wszystkie braki formalne, aby rozpoczął się bieg terminu załatwienia sprawy. Organ wskazał także na fakt, iż od lat następuje ponadnormatywny wzrost wniosków, który znacznie utrudnia terminowość załatwiania spraw. Wojewoda podkreślił fakt, że skarga na bezczynność została wniesiona po 31 dniach od momentu wpłynięcia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda odniósł się do żądania dotyczącego wymierzenia grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej. Nie znalazł uzasadnienia dla zastosowania jednego i drugiego środka dyscyplinującego. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2022 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwany dalej "Szefem USC") uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu zacytowano szereg przepisów i uznano, że nie zaistniała bezczynność Wojewody. Pismem z dnia 1 czerwca 2022 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego o udzieleniu jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 3 czerwca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 15 lipca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły albo samą bezczynność kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 14 stycznia 2022 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości. Skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o przyznanie jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten został złożony w dniu 28 grudnia 2021 r. Dnia 14 stycznia 2022 r. wniesiono ponaglenie, które zostało rozpoznane przez Szefa USC w ten sposób, że nie uznano, jakoby Wojewoda dopuścił się bezczynności. Wojewoda przyjął w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na fakt, że wniosek Skarżącego zawiera liczne braki formalne, nie nadano sprawie dalszego biegu oznacza, a to z kolei oznacza, że nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Sam Wojewoda podniósł w odpowiedzi na skargę to, że przepis art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zmianami, zwanej dalej "u.c.") wprowadziły modyfikację przepisów k.p.a. w ten sposób, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, termin ten biegnie od dnia, w którym ustalono, że wniosek cudzoziemca jest kompletny (pkt 2). To, zdaniem Wojewody, świadczy o braku wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż wniosek Skarżącego, na dzień złożenia skargi na bezczynność był nadal niekompletny. Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska Wojewody, o czym będzie jeszcze mowa poniżej, jednakże nie zmienia to faktu, że w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca. Po pierwsze, dla wykazania braku bezczynności niezbędne jest zwrócenie uwagi na dwa podstawowe aspekty tej sprawy. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody polegającej na niezałatwieniu sprawy z jego wniosku złożonego w dniu 28 grudnia 2021 r. Żądając w pkt 1 skargi, aby na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania decyzji, Skarżący wskazał, że przedmiotem jego skargi jest bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a". Godzi się nadmienić, że pkt 1-4 i 4a zacytowanego przepisu odnoszą się odpowiednio do decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie lub rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Zgodnie z wnioskiem Skarżącego, Wojewoda miał wydać decyzję o zezwoleniu na jego pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu należy ubocznie, ale zarazem intencjonalnie podkreślić, że w procedurze przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada skargowości, która wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. "Brzmienie art. 134 § 1 in princ. p.p.s.a. (»sąd w granicach danej sprawy«) i obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada skargowości i zakaz reformationis in peius przemawiają za przyjęciem, że to od woli skarżącego zależy wyznaczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej i zakresu rozpoznania skargi. W konsekwencji – z wyjątkiem kontroli decyzji dotkniętej nieważnością (art. 134 § 2 p.p.s.a.) sąd nie może orzekać poza zakresem zaskarżenia zawężonym przez skarżącego do uzasadnienia." (wyrok NSA z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 48/17, dostępny w CBOSA). Kierując się zasadnym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro Skarżący złożył skargę na bezczynność Wojewody w zakresie wydania decyzji administracyjnej, to jego wolą jest, aby Sąd w składzie orzekającym rozpoznał właśnie tę okoliczność. Nie może to dotyczyć żadnej innej kwestii, która choćby była sygnalizowana w skardze, jak chociażby zaniechanie Wojewody do wezwania Skarżącego celem uzupełnienia jego braków formalnych. Po drugie, złożenie skargi na bezczynność polegającej na zaniechaniu wydania decyzji administracyjnej zmusza Sąd w składzie orzekającym do podjęcia się analizy, czy rzeczywiście decyzja administracyjna nie została wydana w terminie ustawowym albo terminie wskazanym przez organ administracji publicznej. Warto w tym miejscu przypomnieć, ale zarazem wyeksponować definicję bezczynności. Została ona określona w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi: "Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Zacytowany przepis odsyła do dwóch innych, a więc i tym przepisom należy się przyjrzeć. Przepis art. 35 k.p.a. w § 1 i 3 wyraża odpowiednio nakaz rozpoznania sprawy administracyjnej zawisłej przed organem administracji publicznej – niezwłocznie oraz, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, w terminie miesiąca albo dwóch, jeżeli sprawa jest skomplikowana, a w postępowaniu odwoławczym – w terminie miesiąca. Poza tym przepisem ustawodawca wprowadził także możliwość wyznaczenia przez tenże organ terminu załatwienia sprawy, gdy organ nie może zakończyć sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. albo w terminie wyznaczonym w przepisie szczególnym (art. 36 § 1 k.p.a.). Zasadą jednak jest to, że sprawa powinna zostać załatwiona w terminie miesiąca od wszczęcia postępowania. W tym miejscu należy odnieść się do kolizyjnych względem siebie twierdzeń podniesionych w skardze i w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Skarżącego, postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostało wszczęte z momentem złożenia wniosku. Wojewoda z całą mocą przeczy temu twierdzeniu, jednakże organ pozostaje w błędzie. Wniosek Skarżącego został złożony w dniu 28 grudnia 2021 r. na podstawie przepisów art. 105 i art. 106 u.c. Dnia 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, zwana dalej "nowelizacją u.c."). Ustawa ta wprowadziła do u.c. przepis art. 112a, który stał się zarzewiem sporu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 nowelizacji u.c. do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (przepisy u.c.) oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Z kolei w myśl powołanego przepisu art. 13 nowelizacji u.c., jego ust. 1 stanowi: "W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 [przepisy u.c. – przyp. Sądu], wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [przepisy u.c. – przyp. Sądu] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Zacytowany przepis wprowadził więc obowiązek zastosowania przepisu art. 112a u.c. pomimo stosowania przepisów u.c. sprzed jej nowelizacji. Przechodząc wreszcie do treści art. 112a ust. 1 i 2 u.c. należy wskazać przede wszystkim, że stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust.1]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2]". Mając na względzie wyłożone przepisy u.c. oraz nowelizacji u.c. należy podkreślić, że ustawodawca dokonał zmian w przepisach o udzieleniu zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że na wydanie decyzji w ten materii, wojewoda ma czas 60 dni od momentu wskazanego w art. 112a ust. 2 u.c. Sąd w składzie orzekającym podkreśla słowo "wydaje". Przepis art. 112a ust. 1 u.c. stanowi o obowiązku wojewody wydania decyzji w terminie 60 dni ergo, nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie stanowiąc jednocześnie o momencie, w którym to postępowanie zostaje zainicjowane. Nie można zatem przyjąć, tak jak oczekiwałby tego Wojewoda, że wszczęcie postępowania następuje do momentu, w którym wniosek Skarżącego staje się kompletny. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Podobnie uznał tut. Sąd w analogicznej sprawie, co Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 236/21, dostępny w CBOSA). Skoro zatem przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, należy uznać, że nadal pozostają aktualne wnioski orzecznictwa oraz doktryny co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie należy rozpocząć od przywołania treści art. 61 § 3 i 3a k.p.a. Stanowią one odpowiednio: "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej [§ 3]. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych [§ 3a]". Wszczęcie postępowania następuje więc w momencie, w którym wpływa żądanie strony. Nie jest przy tym istotne, że żądanie jest obarczone brakami formalnymi. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa aspekty przemawiające na rzecz prawidłowości tej konstatacji. Po pierwsze, w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalnym byłaby niemożność wszczęcia postępowania z uwagi na niekompletność wniosku strony, ponieważ ta okoliczność nie mogłaby prowadzić w następstwie tego do objęcia ochroną prawną strony postępowania. Strona nie wiedząc o brakach formalnych nie mogłaby w żaden sposób domagać się podjęcia działań prowadzących do załatwienia jej sprawy, ponieważ postępowanie formalnie nie zostałoby wszczęte, a organ administracji publicznej nie mógłby w żaden sposób zareagować. "W wielu orzeczeniach akcentuje się konieczność wszczęcia postępowania jako swoistego następstwa realizacji praw obywatelskich. W szczególności wskazuje się, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Ten kierunek orzecznictwa chroniący prawa obywatela poprzez stworzenie możliwości weryfikacji stanowiska organu administracji państwowej poprzez uruchomienie środków zaskarżania był wzmacniany i uzupełniany." (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Obrona praw obywatelskich objawiająca się w tym, że strona na podstawie posiadanego przez nią interesu prawnego może dochodzić swojego publicznego prawa podmiotowego, musi prowadzić do każdorazowego wszczęcia postępowania administracyjnego, bez znaczenia, czy wniosek strony spełnia warunki formalne, czy też nie. Oczywiście, niekompletność wniosku uniemożliwi procedowanie go i sprawne zakończenie postępowania, jednakże nie zmienia to faktu, że postępowanie zostaje wszczęte. Jest to bowiem stanowisko jednolite od lat. "Jak już wcześniej wspomniano, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa." (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA). Przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do drugiego aspektu, który świadczy o zasadności twierdzenia Sądu w składzie orzekającym. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale podkreślił, że nieuzupełnienie braków formalnych prowadzi do zakończenia postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ administracji publicznej wystosowuje do strony pismo, w którym, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadamia się stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny traktuje o zakończeniu postępowania, a więc musiało dojść do jego wszczęcia pomimo niekompletności wniosku. Ten fakt potwierdza również wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzona w marach przepisów k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. jest ulokowany w dziale II pt. "Postępowanie", a ściślej mówiąc, w rozdziale I pt. "Wszczęcie postępowania". Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. jest więc możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a następnie pozostawienie pisma bez rozpoznania w sytuacji zaniechania strony uzupełnienia tych braków następuje dopiero po wszczęciu postępowania. Tym samym, nie można uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy przez organ (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/07, dostępny w CBOSA). Jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 5/15, dostępny w CBOSA). Tym samym argumentacja Szefa USC, a następnie Wojewody, przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła zostać uznana za prawidłową. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z momentem, w którym wpłynął wniosek Skarżącego do Wojewody tj. 28 grudnia 2021 r. Od tego dnia należało więc liczyć termin, jaki przewidział ustawodawca, na załatwienie sprawy administracyjnej zawisłej przed Wojewodą. Powracając do oceny tego, czy doszło do zaistnienia stanu bezczynności, należy wskazać, że sprawa administracyjna wywołana wnioskiem Skarżącego, złożonym w dniu 28 grudnia 2021 r. powinna zostać zakończona co do zasady w ciągu miesiąca od momentu wszczęcia postępowania. Przyjmując metodykę obliczania terminów procesowych (art. 57 § 3 k.p.a.), termin miesięczny, który rozpoczął swój bieg z dniem 28 grudnia 2021 r. dobiegł końca z upływem dnia 28 stycznia 2022 r. Termin ten jest zatem czasem, w którym Wojewoda miał wydać decyzję administracyjną. To, czy organ administracji publicznej zdecyduje się wydać decyzję ostatniego dnia, czy też nie, jest jego własnym wyborem, którego ani Skarżący, ani sąd administracyjny nie mogą kwestionować. Innymi słowy, Wojewoda mógł wydać swoją decyzję dnia 28 stycznia 2022 r. Tymczasem, Skarżący złożył ponaglenie w dniu 14 stycznia 2022 r. twierdząc, że pomimo złożenia wniosku w dniu 28 grudnia 2021 r. Wojewoda nadal nie wezwał go do uzupełnienia braków formalnych. Pomimo nieodpowiedniego uzasadnienia postanowienia Szefa USC (brak własnego wywodu i poprzestanie na zacytowaniu przepisów), Sąd w składzie orzekającym podziela zdanie organu odwoławczego. Termin do zakończenia sprawy jeszcze nie upłynął, kiedy Skarżący wnosił ponaglenie. Tak samo było, kiedy w dniu 27 stycznia 2022 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność. Skarga ta wpłynęła na dzień przed zakończeniem terminu do wydania decyzji administracyjnej przyjmując, że Wojewoda miał termin miesięczny. Przenosząc powyższe okoliczności faktyczne na treść przepisu art. 36 § 1 pkt 1 k.p.a. należy jednoznacznie stwierdzić, że nie doszło do powstania stanu bezczynności. Powołany przepis procesowy wyznacza definicję (nawiasową) bezczynności, która wprowadza nakaz stosowania wykładni zawężającej. Uzasadnieniem zastosowania tej wykładni jest fakt, że ustawodawca usunął wszelkie nieostrości, które pozwalałyby na poszukiwanie zakresu zastosowania normy prawnej (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 200-201). Zatem, bezczynność powstaje wtedy, gdy decyzja nie zostanie wydana w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. (miesięcznym albo dwumiesięcznym), w przepisie szczególnym albo w terminie wskazanym przez organ, kiedy nie udało się zakończyć sprawy w dotychczasowym terminie (brak takowego na gruncie niniejszej sprawy). Złożenie skargi na bezczynność w zakresie wydania decyzji administracyjnej przed zakończeniem terminu do jej wydania nie może doprowadzić do powstania stanu bezczynności. Skarżący złożył skargę na bezczynność z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym wziął więc pod uwagę to, czy rzeczywiście w terminie określonym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. nie doszło do wydania decyzji. Analiza akt sprawy wykazała bezsprzecznie, że nie doszło do przekroczenia terminu. Na dzień wniesienia skargi nie stwierdzono, aby Wojewoda dopuścił się bezczynności, a wartym podkreślenia jest, że sąd administracyjny wyrokuje w tym przedmiocie według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia skargi na bezczynność (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2353/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 148/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 361/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 54/20, dostępne w CBOSA). Okoliczność, iż Wojewoda ma 60 dni na wydanie decyzji ma znaczenie, jednakże począwszy od dnia 29 stycznia 2022 r., kiedy weszła w życie nowelizacja u.c. Skarżący podnosił wielokrotnie w swojej argumentacji, że Wojewoda zwlekał z wezwaniem go do uzupełnienia braków formalnych jego skargi. Odstęp czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego nie wpisuje się w ocenę tego, czy organ ostatecznie wydał decyzję czy nie. To pozostaje raczej domeną przewlekłości postępowania, jednakże rzeczona przewlekłość nie była przedmiotem zaskarżenia. Nie można stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w zakresie wydania decyzji, kiedy skarga na ten stan zaniechania została złożona jeszcze w terminie do wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi, mimo zasadności niektórych twierdzeń podniesionych w jej treści. Istotnie, z dniem 28 grudnia 2021 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże miesięczny termin na załatwienie sprawy oznacza, że do dnia 28 stycznia 2022 r. Wojewoda mógł wydać decyzję. Skarga na bezczynność złożona przed tą datą implikuje konieczność oddalenia jej, co zresztą miało miejsce, gdy Sąd orzekł o tym w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.