II SAB/Po 117/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku R. K. z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku R. K. z dnia [...] stycznia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ([...]). Złożeniu skargi towarzyszyły następujące okoliczności. Dnia [...] stycznia 2019 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego, datowany na [...] stycznia 2019 r. wniosek R. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (k. 1-22 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda powiadomił R. K. o wszczęciu postępowania, a zarazem o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] lipca 2019 r. Jako podstawy prawne przywołano art. 61 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej "u.c.") (k. 33 akt administracyjnych). Dnia [...] sierpnia 2019 r. R. K. zwrócił się do organu przyspieszenie rozpoznania wniosku z uwagi na zaplanowany na wrzesień pobyt na [...] (k. 35 akt administracyjnych). Wezwaniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Wojewoda wezwał R. K. o uzupełnienie wniosku o przedstawienie aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium [...], a zarazem ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku do [...] października 2019 r. (k. 39 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. R. K. odpowiedział na wezwanie i uzupełnił dokumentację (k. 47-49 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] września 2019 r. R. K. złożył ponaglenie do Wojewody w sprawie załatwienia jego wniosku (k. 59 akt sądowych). Kolejnym pismem z tą samą datą R. K. złożył bezpośrednio skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania w sprawie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. Skargę jako mylnie skierowaną bezpośrednio do siedziby sądu, przesłano do Wojewody [...] września 2019 r. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że Wojewoda w sprawie [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 3 dni (w domyśle art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – uw. Sądu), przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.) oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.). Wystąpił także o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym (art. 119 § 4 P.p.s.a.). R. K. zarzucił jednocześnie organowi naruszenie art. 35 K.p.a. poprzez brak rozpoznania sprawy w terminie 30 dni, art. 35 § 3 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez założenie z góry, że postepowanie będzie trwało ponad 3 miesiące, art. 12 K.p.a. poprzez nie podjęcie jakichkolwiek czynności w sprawie do czasu uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia umowy najmu, która do organu została złożona [...] lipca 2019 r. Zanim skarga wpłynęła do biura podawczego sądu (nastąpiło to [...] października 2019 r. – zob. prezentatę na k. 15 akt sądowych) w ramach postępowania administracyjnego podejmowano dalsze czynności. Kolejnym wezwaniem z dnia [...] września 2019 r., [...] Wojewoda wezwał R. K. o uzupełnienie wniosku poprzez przedstawienie do wzglądu oryginału umowy najmu oraz przedłożenia oświadczenia o zapewnieniu skarżącemu miejsca zamieszkania. Zarazem organ ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku do [...] listopada 2019 r. (k. 62 akt sądowych). Oryginał umowy najmu został przedstawiony przez R. K. [...] października 2019 r., przy piśmie z dnia [...] października 2019 r. (k. 66 akt administracyjnych). Dnia [...] października 2019 r. Wojewoda udzielił R. K. zezwolenia na pobyt czasowy w [...] do dnia [...] stycznia 2022 r. (decyzja za k. 69 akt administracyjnych, dokument nienumerowany). Jak sygnalizowano wyżej, skarga została przekazana do biura podawczego sądu [...] października 2019 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania, akcentując, że wniosek R. K. wymaga uzupełniania. Został między innymi skompletowany wstępnie dopiero [...] lutego 2019 r., natomiast później konieczne było uzupełnienie dokumentacji o oryginał umowy najmu. Zdaniem Wojewody, wbrew uwagom skarżącego, nie odnotowano wpływu do Urzędu Wojewódzkiego oryginału umowy najmu, co miało nastąpić [...] lipca 2019 r. Z tych powodów wydanie decyzji było możliwe dopiero, gdy [...] października 2019 r. zainteresowany uzupełnił opisany brak. Niezależnie Wojewoda szeroko wyjaśnił, że napotyka trudności organizacyjne (kadrowe, techniczne), gdy chodzi o załatwienie lawinowo rosnącej w ostatnich latach dużej ilości wniosków cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona w zakresie obejmującym stwierdzenie zarzucanej bezczynności Wojewody oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ. Dalsze rozważania należy poprzedzić wyjaśnieniem, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, a więc między innymi w sprawach, które powinny się zakończyć decyzją administracyjną, w zależności od okoliczności sprawy i jej oceny: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że w sprawie administracyjnej, co do której R. K. zarzuca Wojewodzie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – to jest w sprawie [...] z wniosku skarżącego z z dnia [...] stycznia 2019 r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium [...] – wydana została już decyzja administracyjna załatwiająca rzeczony wniosek. Dnia [...] października 2019 r. Wojewoda udzielił R. K. zezwolenia na pobyt czasowy w [...] do dnia [...] stycznia 2022 r. (decyzja za k. 69 akt administracyjnych, dokument nienumerowany).. Powyższe oznacza, że sprawa z wniosku R. K. z dnia [...] stycznia 2019 r. została przez organ załatwiona, a w zakresie obejmującym ewentualne zobowiązanie organu do jej załatwienia, o czym mowa w przytoczonym wyżej art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Orzeczono o tym w punkcie I. wyroku. Jak wskazano, stosownie do art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynność obowiązany jest objąć swym orzeczeniem także inne kwestie, do których w przypadku kontroli bezczynności oraz przewlekłości organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej, należą: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) oraz stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z tego też powodu, pomimo, iż sprawa administracyjna objęta skargą została załatwiona decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] przed wydaniem niniejszego wyroku, potrzeba wydania wyroku co do wymienionych tu kwestii pozostała nadal aktualna. Pewnego komentarza wymagają zarzuty bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania zawarte w skardze. Skarga na "przewlekłe prowadzenie postępowania" została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zredefiniowano wobec tego pojęcie bezczynności. Obecnie stan bezczynności organu zdefiniowany ustawą, a zarazem ma charakter formalny. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 K.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13 i z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ działa przewlekle nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie ich terminowość w zakresie wynikającym z art. 35 - 36 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że nie miał wątpliwości, iż Wojewoda dopuścił się nieznacznej, aczkolwiek oczywistej bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Sprawę o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z uwagi na konieczność zebrania w trakcie jej załatwienia określonych danych (zob. np. art. 109 ust. 1 u.c.) zaliczyć należ do kategorii spraw, dla których kodeksowy termin ich załatwienia wynosi dwa miesiące (art. 35 § 3 K.p.a.). Wniosek R. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu [...] stycznia 2019 r. (k. 22 akt administracyjnych) i do [...] lutego 2019 r., kiedy to podjęto pierwszą udokumentowaną czynność (k. 33 akt administracyjnych), minęło ponad półtora miesiąca, a sprawy nadal nie załatwiono. Niemniej nie upłynął wówczas jeszcze ustawowy termin załatwienia sprawy, a Wojewoda będąc do tego formalnie uprawnionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. przedłużył termin rozpoznania sprawy do [...] lipca 2019 r. Oznacza to, że do wskazanej daty organowi nie można było zarzucić bezczynności. Trzeba jednak zauważyć, że Wojewoda w sposób niepodważalny naruszył wyznaczony przez siebie termin rozpoznania sprawy. Otóż jak wynika z akt administracyjnych, dopiero [...] sierpnia 2019 r., kierując do wnioskodawcy wezwanie poinformowano go w trybie art. 36 § 1 K.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy – do [...] października 2019 r. Wojewoda po [...] lipca 2019 r. Od [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda niewątpliwie więc pozostawał bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i naraził się na zarzut w tym zakresie. W ocenie Sądu przyjąć należy, że od zarzutu popadnięcia w stan bezczynności organ nie może się uchylić wystosowując kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Innymi słowy, nawet jeżeli przed wniesieniem skargi organ już będący w stanie bezczynności wystosuje zawiadomienie z art. 36 § 1 K.p.a., to zawiadomienie takie nie niweczy zarzutu bezczynności wywiedzionego na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Z wymienionych przyczyn Sąd w punkcie II. wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie [...] W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie doszło także do przewlekłego prowadzenia postępowania. Postępowanie z wniosku R. K. nie było prowadzone sprawnie, o czym świadczy chociażby to, o czym już wyżej wspomniano, że od daty wpłynięcia wniosku ([...] stycznia 2019 r.) do pierwszej udokumentowanej czynności ([...] lutego 2019 r.) upłynęło ponad półtora miesiąca. Z kolei analiza treści zawiadomienia z dnia [...] lutego 2019 r. świadczy o tym, że postepowanie nie było prowadzone możliwe sprawnie. Organ wyznaczył w nim dodatkowy wielomiesięczny termin na załatwienie sprawy (do [...] lipca 2019 r.), w tym "sprawdzenie złożonych dokumentów" (gdy tymczasem wniosek zalegał w siedzibie urzędu już półtora miesiąca), natomiast dopiero w wezwaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. wezwał R. K. do przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania (k. 39 akt administracyjnych), a [...] września 2019 r. dodatkowo wystąpiono o przedłożenie (okazanie) przez wnioskodawcę oryginału umowy najmu (k. 62 akt administracyjnych). Sąd zwrócił uwagę, że skoro organ wyznaczył sobie wielomiesięczny termin między innym na "sprawdzenie złożonych dokumentów", to w tym właśnie terminie powinien przynajmniej podjąć starania uporządkowania formalnej strony postępowania. Tymczasem organ z jednej strony "awansem" wyznaczył na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. dodatkowy termin załatwienia sprawy wielokrotnie przekraczający terminu ustawowy, jednak w tym terminie nie prowadził czynności. Później natomiast, po jego upływie (po [...] lipca 2019 r.) zmuszony był ponownie formalnie przedłużać postępowanie, gdyż okazało się, iż wniosek wymaga formalnego uzupełnienia. Mając to wszystko na uwadze Sąd nie miał najmniejszych wątpliwości, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., stąd o tym także stwierdzono w punkcie II. wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały charakteru rażącego. Gdy chodzi o bezczynność, zwraca uwagę fakt, że organ poza naruszeniem terminu wyznaczonego zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2019 r. (to [...] lipca 2019 r.), zasadniczo konsekwentnie starał się dbać o formalną stronę postępowania w kontekście wymogów z art. 36 § 1 K.p.a. Do bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. więc istotnie doszło (po [...] lipca 2019 r.), jednak nie można uznać, że Wojewoda działał w sposób, który w ocenie wnioskodawcy charakteryzowałby się rażącym lekceważeniem regulacji z art. 35 i 36 K.p.a. Gdy chodzi o ocenę charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania, to Sąd doszedł do przekonania, że choć działanie Wojewody okazało się dalece niesprawne (o czym wyżej), to jednak nie zachodzi przypadek oczywiście niczym nie usprawiedliwionego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia przepisów określających terminy załatwiania spraw i oznaczającego wadliwość kwalifikowaną. Sąd wziął przy tym pod uwagę po pierwsze, iż istotnie w ostatnich latach znacząco wzrosła ilość spraw cudzoziemców w [...] Urzędzie Wojewódzkim, co może powodować pewne trudności organizacyjne, a po drugie, że opóźnienia, jakich dopuścił się Wojewoda w niniejszej sprawie nie miały charaktery drastycznego, wreszcie po trzecie, Sąd dostrzega, iż organ załatwił sprawę niezwłocznie, gdy było to możliwe. Z tej też przyczyny Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. Z uwagi na niewystąpienie, w ocenie Sądu, kwalifikowanego charakteru zaistniałej w niniejszej sprawie zwłoki, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Sąd wziął także pod uwagę fakt, że już samo wniesienie ponaglenia i skargi zdyscyplinowało organ, który wydał decyzję. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie [...]zł Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonej od organu kwoty złożyła się kwota wpisu ([...] zł – k. 2 akt sądowych). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a.