II OZ 641/19

TEZY Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR powołany, na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy z 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz 623 ze zm.), przez osobę pełniącą obowiązki Dyrektora Generalnego KOWR może udzielać pełnomocnictwa do reprezentowania Oddziału Terenowego KOWR, bowiem osoba pełniąca obowiązki organu może skutecznie wykonywać wszystkie czynności zastrzeżone do kompetencji tego organu. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1097/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości oraz przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1097/18 (dalej postanowienie z 4 marca 2019 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej WSA albo sąd I instancji) w pkt 1 odrzucił skargę Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [...] (dalej KOWR albo strona skarżąca) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] wydaną w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku, zaś w pkt 2 orzekł o zwrocie stronie skarżącej ze Skarbu Państwa (WSA w Bydgoszczy) kwoty 200 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu z racji nieuzupełnienia braku formalnego w postaci niewykazania umocowania do reprezentowania strony skarżącej przez p.o. Dyrektora Generalnego KOWR-u. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 623 ze zm., dalej ustawa z 2017 r.), organem Krajowego Ośrodka jest Dyrektor Generalny, który kieruje Krajowym Ośrodkiem i reprezentuje go na zewnątrz. Stanowisko "p.o. Dyrektora Generalnego" nie zostało zatem wskazane w ustawie jako podmiot upoważniony do reprezentowania KOWR. Zażalenie na powyższe postanowienie, pismem z 9 kwietnia 2019 r., zostało wniesione przez KOWR, reprezentowany przez radcę prawnego. Rozstrzygnięcie WSA zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła WSA naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), przez błędne przyjęcie, że zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przewidziana w tym przepisie. Skupiając uwagę na brzmieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 2017 r. strona skarżąca przyznała, że organem KOWR jest niewątpliwie Dyrektor Generalny i skoro dana osoba pełni obowiązki tego organu, to znaczy, że może podejmować wszelkie czynności leżące w kompetencjach tego organu, w tym udzielać pełnomocnictwa. Osoba powołana jako p.o. Dyrektora Generalnego KOWR pełni funkcję czasowo, dysponując w tym zakresie wszystkimi uprawnieniami związanymi z tą funkcją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Jednym z wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest istnienie umocowania podmiotu do reprezentowania skarżącego. Zgodnie z art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową, a do takich należy KOWR, dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Niewątpliwie do działania w imieniu KOWR uprawniony jest Dyrektor Generalny. Jak zostało to zauważone zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i we wniesionym od niego zażaleniu, Dyrektor Generalny kieruje Krajowym Ośrodkiem i reprezentuje go na zewnątrz (art. 4 ust. 1 ustawy z 2017 r.). Podmiot ten jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów (art. 4 ust. 2 ustawy z 2017 r.). W realiach rozpoznawanej sprawy pozostawało bezsporne, że Prezes Rady Ministrów nie powołał Dyrektora Generalnego KOWR, a w jego miejsce powierzył pełnienie obowiązków dyrektorskich wskazanej przez siebie osobie, która z kolei powołała wybranego kandydata na stanowisko Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w [...]. Podmiot ten udzielił następnie pełnomocnictwa radcy prawnemu do reprezentowania KOWR przed organami administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku. WSA, rozpoznając niniejszą sprawę, błędnie przyjął, że zaistniał w niej brak formalny polegający na niewykazaniu należytej reprezentacji KOWR. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Prezes Rady Ministrów powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora Generalnego KOWR wskazanej przez siebie osobie, to podmiot ten jest uprawniony zarówno do kierowania, jak i reprezentowania KOWR na zewnątrz, w tym w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Umocowanie prawne do tego rodzaju działania wynika z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 2017 r. Skoro bowiem Prezes Rady Ministrów uprawniony jest do powołania Dyrektora Generalnego, to tym bardziej może on powołać do pełnienia obowiązków tego organu określoną osobę. W kompetencji sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem działanie administracji publicznej nie mieści się wnikanie w motywy postępowania organu władzy wykonawczej, polegającego na powołaniu p.o. organu, ani też podejmowanie się dokonania oceny takiej praktyki, w tym jej wpływu na sprawne działanie administracji publicznej, poza kryterium legalnego jej działania. Naczelny Sąd Administracyjny jest świadomy tego, że uwarunkowania prawno-polityczne wpisane są w definicję administracji publicznej i wywierają wpływ zarówno na rezultaty stosowania, jak i tworzenia prawa (pogląd ten dostrzegany jest niemal powszechnie w nauce zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 205-206 oraz podana tam literatura). W ramach kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej nie ma miejsca na dokonywanie oceny aktywności tego rodzaju. Osoba pełniąca obowiązki organu, będąc w takiej sytuacji piastunem organu, jest zobowiązana do bieżącego kierowania podległą jej instytucją oraz reprezentowania jej na zewnątrz. Pełnienie funkcji piastuna organu objęte jest rygorem funkcji ciągłej, dlatego organy administracji mają obowiązek ciągłego realizowania przyznanych im zadań. Prawne wydzielenie określonego rodzaju zadań publicznych i kompetencji będących prawnymi narzędziami realizacji tych zadań wyprzedza w sensie logicznym i czasowym m.in. obsadę personalną stanowiska piastuna organu (M. Kasiński w: red. M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i w orzecznictwie, Warszawa 2019, s. 325). Uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do powołania i odwołania Dyrektora Generalnego KOWR, określone w art. 4 ust. 2 ustawy z 2017 r., obejmuje również prawo do powołania osoby pełniącej obowiązki tego Dyrektora, który może powołać dyrektora oddziału terenowego KOWR. Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR powołany, na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy z 2017 r., przez osobę pełniącą obowiązki Dyrektora Generalnego KOWR może udzielać pełnomocnictwa do reprezentowania Oddziału Terenowego KOWR, bowiem osoba pełniąca obowiązki organu może skutecznie wykonywać wszystkie czynności zastrzeżone do kompetencji tego organu. Mając na uwadze ustawowe oraz organizacyjne wyodrębnienie określonego organu administracji publicznej, w tym nadanie powstałej strukturze organizacyjnej uprawnień i obowiązków, nie sposób byłoby przyjąć, ażeby podejmowane przez nią działania były niezgodne z prawem dlatego, że właściwy podmiot do powołania piastuna tego organu, uczynił to z zastrzeżeniem nadania temu podmiotowi statusu "pełniącego obowiązki". Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do dezorganizacji w prawidłowym funkcjonowaniu instytucji państwowej, na co trafnie zwrócono uwagę w zażaleniu na postanowienie z dnia 4 marca 2019 r. Zaistnienie takiej sytuacji nie byłoby korzystne ani dla samej administracji publicznej, ani dla podmiotów indywidualnych, które wchodzą z administracją w różnego rodzaju relacje, zarówno o charakterze władczym, jak i niewładczym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.