II SA/Wr 589/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi V. M. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 398/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 50 (słownie: pięćdziesiąt) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego UZASADNIENIE V. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł w dniu 22 lipca 2022 r. skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wr 398/21, w którym Sąd stwierdził: że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (pkt I), że bezczynność Wojewody ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt III), przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł (pkt IV) oraz zasądził na rzecz strony skarżącej od organu koszty postępowania w kwocie 597 zł (pkt V). Pełnomocnik skarżącego zarzucił niewykonanie przez organ opisanego wyżej wyroku w zakresie pkt III, tj. niewydania decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wnioskując o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w kwocie 697 zł. W uzasadnieniu podkreślono, że mimo upływu 30 dniowego terminu na wykonanie wyroku i wezwania organu do jego wykonania, decyzja nie została wydana. Powyższe okoliczności wskazują na to, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu zostało podniesione, że w dniu 9 czerwca 2022 r. Sąd przekazał do Wojewody odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, następnie organ w dniu 7 lipca 2022 r. wykonał zasądzony wyrok i wydał decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżącemu. Wojewoda z powyższego wywiódł, że wyrok został wykonany w terminie wynikającym z ww. orzeczenia i podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej: "p.p.s.a." w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny – w związku ze skargą wniesioną w powyższym przedmiocie - mógł wymierzyć organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie strona skarżąca spełniła wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi w postaci wezwania do wykonania wyroku - czyniąc to skierowanymi do organu pisemnym wezwaniem z dnia 15 lipca 2022 r. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne z odpisem prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność doręczone zostały Wojewodzie w dniu 9 czerwca 2022 r. Mając więc na uwadze, że Sąd wyznaczył na załatwienie sprawy termin 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzić należy, że organ zobligowany był zakończyć postępowanie najpóźniej z dniem 11 lipca 2022 r. (poniedziałek – ostatni dzień 30 dniowego terminu upływał w dniu 9 lipca 2022 r. w sobotę). Z akt administracyjnych wynika co prawda, że organ wydał decyzję załatwiającą sprawę z wniosku strony skarżącej w dniu 7 lipca 2022 r. jednak Sąd ustalił, że decyzja ta została wyekspediowana przez organ dopiero w dniu 22 lipca 2022 r. (co wynika z informacji umieszonych przez operatora pocztowego na stronie internetowej pozwalającej na śledzenie przesyłek poleconych) a doręczona została stronie skarżącej w dniu 27 lipca 2022 r. – o czym świadczy data i podpis widniejące na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji przedstawionym przez organ. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie stanowiskiem ustanie stanu bezczynności nie wynika jednak tylko z wydania aktu, gdyż oczekiwana przez skarżącego decyzja powinna wejść do obrotu prawnego. W związku z brzmieniem art. 110 k.p.a. uznaje się, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. W konsekwencji należy podzielić pogląd, że ustanie bezczynności organu nie następuje z chwilą wydania decyzji lecz z chwilą wejścia jej do obrotu prawnego w sprawach w których stroną jest jedynie wnioskodawca (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2019 r. IV SAB/Wa 497/18 i przywołaną w nim literaturę). W sytuacji więc, gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., według której, celem dyspozycji wynikającej z tego przepisu powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej aby strona nie była pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. II OSK 1845/20, z dnia 12 stycznia 2017 r. I OSK 675/16). Sąd dokonując na podstawie art. 154 p.p.s.a. oceny czy organ pozostaje w bezczynności w wykonaniu wyroku musi więc przeanalizować okoliczności sprawy także pod kątem zakończenia postępowania przez organ, który został zobowiązany do wydania aktu. Samo wydanie decyzji, która jednak nie została wprowadzona do obrotu nie może zostać uznane za zakończenie postępowania z wniosku strony, gdyż nie uzyskała ona dalej rozstrzygnięcia – akt taki nie wszedł bowiem do obrotu prawnego i nie wywołał żadnych skutków prawnych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że doszło do bezczynności organu w wykonaniu opisanego na wstępie wyroku a zasądzona w pkt I sentencji niniejszego wyroku grzywna będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył wyznaczony prawomocnym orzeczeniem Sądu termin załatwienia sprawy. Ustalając grzywnę Sąd miał na uwadze zawarty w niej element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. W tym miejscu wyraźnego podkreślenia wymaga, że rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz u.p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się w ramach niniejszej skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a w konsekwencji także na kwestie wymierzania w tych postępowaniach grzywien i przyznawania sum pieniężnych przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że przekroczenie terminu nie było znaczące - 9 czerwca 2022 r. doręczono organowi prawomocne orzeczenie wraz z aktami sprawy, natomiast w dniu 22 lipca 2022 r. Wojewoda wyekspediował decyzję, wobec czego przekroczył 30 dniowy termin wyznaczony w wyroku o niecały miesiąc. Co więcej organ w tym czasie podejmował działania zmierzające do zakończenia postępowania, w tym wydał w dniu 7 lipca 2022 r. decyzję, którą jednak doręczył z opóźnieniem, co spowodowało powstanie stanu bezczynności. Odnosząc się z kolei do wniosku o wymierzenie grzywny, wskazać należy, że zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd uznał, że zasadnym było zastosowania środka w postaci wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w pkt I sentencji wyroku. Sąd kierując się powyższymi kryteriami wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym wymiar czasowy stanu bezczynności organu, uznając, że zachowanie organu nie wskazywało na chęć niezałatwienia sprawy a niewykonanie wyroku nie polegało na niewydaniu decyzji ale na nieznacznym przekroczeniu terminu wyznaczonego przez Sąd. Długość zwłoki i fakt wykonania wyroku poprzez wydanie i doręczenie decyzji, wskazywały zatem, że działania organu nie nosiły znamion celowego unikania wykonania wyroku. Nie istniała więc uzasadniona obawa, że bez dotkliwej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu zastosowany środek winien zdyscyplinować organ w działaniu, tym bardziej, że strona skarżąca w treści skargi wniosła również o wymierzenie grzywny. Z tych też względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I I II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.