II SA/Ol 444/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Braniewa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr PN.4131.172.2022 w przedmiocie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz zasad prowadzenia handlu, w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Miejska w Braniewie (dalej jako: Rada) w dniu 2 marca 2022 r. podjęła uchwałę Nr XXXII/310/22 w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz zasad prowadzenia handlu, w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 kwietnia 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej jako: u.s.g.), stwierdził nieważność § 2 załącznika do wyżej wskazanej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r. poz. 2290, dalej jako: u.u.p.h.) miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały, a także uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Także art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. stanowi, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zatem kompetencja wynikająca z art. 5 u.u.p.h. powinna być realizowana w kontekście art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., czyli regulować zasady korzystania przez uprawnionych z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wskazano, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy, zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością. Podniesiono, że § 2 Regulaminu wskazuje, jakie konkretnie towary mogą być przedmiotem handlu. Jednakże określenie tego, co może być przedmiotem sprzedaży, o której mowa w przepisach u.u.p.h., stanowi materię ustawową, uregulowaną w art. 4 w zw. z art. 1 pkt 3 u.u.p.h. W myśl tych przepisów, przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym, przy czym - pod pojęciem produktów rolnych lub spożywczych, rozumieć należy produkty wymienione w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runo leśne i dziczyznę, a także produkty przetworzone z przeznaczeniem do spożycia z wykorzystaniem produktów wymienionych w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runa leśnego lub dziczyzny. Rada, powtarzając w treści Regulaminu przepis art. 4 u.u.p.h., nie uwzględniła treści art. 1 pkt 3 u.u.p.h., co w ocenie organu nadzoru, stanowi modyfikację normy ustanowionej ustawą. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Burmistrz Gminy Miasta Braniewa (dalej jako: Burmistrz lub skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając jego uchylenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według spisu kosztów postępowania złożonego przed zamknięciem rozprawy lub w przypadku niezłożenia według norm przepisanych. Zrzucono, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest wadliwe, gdyż nie uwzględnia treści uchwały, a nadto oparte jest na błędnej wykładni art. 4 u.u.p.h. Wskazano, że Rada nie zmieniła treści art. 4 w zw. z art. 1 pkt 3 u.u.p.h., gdyż w uchwale nie ograniczono ani nie rozszerzono zakresu przedmiotowego stosowania ustawy. W § 2 Załącznika do uchwały odwołano się in extenso do sformułowania zawartego w art. 4 u.u.p.h. W tym stanie rzeczy odwołanie to miało charakter informacyjny i nie kolidowało z treścią u.u.p.h. Akt prawny na podstawie, którego wydano uchwałę, został wydany w 2021 roku, a zatem uzasadnione było wskazanie w akcie prawa miejscowego zakresu przedmiotowego regulacji. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazano, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale regulacji ustawowych, gdyż dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały dla jego adresatów. Ponadto podniesiono, że zarzuty organ nadzoru w odniesieniu do treści przepisu uchwały nie mają cech istotnego naruszenia prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być zaś tylko istotne naruszenie prawa. Natomiast treść regulacji będącej przedmiotem uchwały mieści się w delegacji ustawowej wynikającej art. 4 u.u.p.h. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wyjaśniono, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać przepisów o charakterze informacyjnym, gdyż mają one charakter aktów normatywnych, których celem jest władcze regulowanie przekazanych do unormowania kwestii. Na podstawie art. 3 i art. 5 u.u.p.h. rada gminy władna jest do wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu, o którym mowa w u.u.p.h. oraz do uchwalenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Pod pojęciem zasad prowadzenia handlu rozumieć należy uprawnienie do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Natomiast krąg podmiotów uprawnionych do prowadzenia handlu, jak również zakres przedmiotowy, odnoszący się do tego handlu, stanowią materię ustawową, regulowaną na szczeblu ogólnokrajowym, która także na tym szczeblu podlegać może późniejszym uzupełnieniom lub modyfikacjom. Regulowanie tych zagadnień nie należy zatem do kompetencji prawodawcy lokalnego. W dniu 4 lipca 2022 r. do Sądu wpłynęło pisma pełnomocnika skarżącego, do którego dołączono uchwałę Rady z 25 maja 2022 r. w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, której odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 20 czerwca 2022 r. W zakreślonym terminie skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Zauważyć zatem należy, że uprawnienie organu nadzoru do wkraczania w działalność gminną wynika z art. 87 u.s.g. Przy czym jest ono ograniczone tylko w przypadkach określonych ustawami. Jednym z takich uprawnień jest możliwość stwierdzenia nieważności w całości lub w części uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznego z prawem, o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Podstawą stwierdzenia nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przepisy nie definiują obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, oraz z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w Internecie). Przy czym kryterium kontroli aktów nadzoru pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma na celu ustalenie, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, uczynił to zgodnie z prawem. Należy także zauważyć, że dokonując oceny legalności uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępny w Internecie). Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu. Wojewoda stwierdził nieważność § 2 Załącznika do uchwały Rady wskazując, że kwestionowany zapis zawiera modyfikację przepisów ustawowych. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody jest uzasadnione. Z treści § 2 Załącznika wynika, że przedmiotem handlu w wyznaczonych miejscach i godzinach określonych w § 1 powyżej mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze wytworzone w gospodarstwie rolnym. Wprawdzie przepis ten stanowi w zasadzie powtórzenie regulacji zawartej w art. 4 u.u.p.h., ale należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 3 u.u.p.h. ustawodawca zawarł definicję produktów rolnych i spożywczych. Zostały one określone są jako produkty wymienione w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runo leśne i dziczyzna, a także produkty przetworzone z przeznaczeniem do spożycia z wykorzystaniem produktów wymienionych w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runa leśnego lub dziczyzny (art. 2 pkt 3 u.u.p.h.). W związku z tym zakwestionowany zapis uchwały nie stanowi powtórzenia przepisu ustawowego, lecz jego modyfikację. Należy zatem wyjaśnić, że w judykaturze przyjmuje się, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, dostępny w Internecie). Jak wskazano w wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2114/11, dostępny w Internecie) porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Ponadto uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 300/11, dostępne w Internecie). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (w tej sprawie w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Unikanie powtórzeń stanowi z kolei o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 991/07, dostępny w Internecie). Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że faktycznie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 952/15 oraz z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 338/14, dostępne w Internecie). Dopuszcza się zatem możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Nawet jednak uwzględniając tę linię orzecznictwa nie można uznać, że nie doszło do istnego naruszenia prawa. Zakwestionowany zapis nie stanowi dosłownego powtórzenia przepisu ustawowego. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem produktów rolnych i spożywczych, to zapis zawarty w uchwale, który nie precyzuje pojęcia produktów rolnych i spożywczych, stanowi modyfikację zapisu ustawowego. Nie można także uznać – jak chce tego skarżący - że zapis ten ma charakter informacyjny. Został on bowiem zawarty w regulaminie, a zatem w akcie – jak sama nazwa wskazuje – o charakterze regulacyjnym, a nie informacyjnym. Ponadto nawet gdyby uznać, że jest to informacja, to mogłaby ona wprowadzać w błąd adresatów aktu, nie określając, jakie produkty należy rozumieć przez produkty rolne i spożywcze, co jest niedopuszczalne. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.