II OSK 1641/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2454/11 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2454/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr 203/11 Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po wszczęciu na wniosek W.W. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia w drodze dojazdowej (dz. nr ew. A) i gminnej (dz. nr ew. B) z przyłączami do zasilenia budynków mieszkalnych na terenie działek nr ew. C,D,E,F i G w miejscowości Sowia Wola w gminie Czosnów – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Nowodworskiego. Organ wskazał, iż W.W. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia, na wniosek inwestora jakim był wówczas A.S. Wnioskodawca twierdził, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie ustalił bowiem rzeczywistego stanu prawnego działek inwestycyjnych, a w konsekwencji wadliwie uznał, że A.S. nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda Mazowiecki uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wskazał, że A.S. występujący wówczas jako inwestor jest współwłaścicielem działki nr ew. A (akt notarialny Rep. [...] z dnia 1 października 2007 r.), w której m.in. miał być poprowadzony gazociąg. Skoro działka ew. A była przedmiotem współwłasności, to inwestor by móc wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinien posiadać zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. A.S. w przedłożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, iż uzyskał zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. A na wykonanie robót budowlanych. Jednak M. i J.Z. współwłaściciele tej działki w piśmie z dnia 19 listopada 2007 r. nie wyrazili zgody na jakiekolwiek prace budowlane na działce nr ew. A będącej drogą dojazdową. Z wypisu z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 29 października 2007 r., wynikało, iż J. i M.Z. odwołali udzielone A.S. pełnomocnictwo. Tym samym organ nadzoru stwierdził, iż inwestor nie miał zgody wszystkich współwłaścicieli działki na dysponowanie nieruchomością w celu wykonania planowanych robót. Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, budowy, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych była wymagana, wykluczało możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Ponadto organ wskazał, że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 1 października 2007 r. na działce nr ew. A ustanowiono na czas nieokreślony użytkowanie na rzecz Mazowieckiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. bądź jej następców prawnych - pasa gruntu o szerokości jednego metra wzdłuż gazociągu, przy czym prawo to ograniczono do przeprowadzenia i zainstalowania gazociągu, sieci gazowej, przyłącza gazowego i punktu redukcyjno - pomiarowego, na czas eksploatacji tych urządzeń, z prawem dostępu do nich w celu wykonania czynności związanych z remontami, eksploatacją i konserwacją gazociągu oraz przyłączeniem kolejnych odbiorców do gazociągu przebiegającego przez działkę. W ocenie organu nadzoru z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę winna wystąpić Spółka, na rzecz której ustanowiono użytkowanie, ewentualnie mogła udzielić A.S. pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu w sprawach związanych z przedmiotową inwestycją. Nadto Wojewoda Mazowiecki zauważył, że choć postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to jednak nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania W.W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011r. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że interes prawny wnioskodawcy należy ocenić na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ kwestionowana decyzja nie udzieliła pozwolenia na budowę, więc nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nikogo poza inwestorem. Organ uznał, że W.W. nie będący inwestorem, ale zainteresowanym wydaniem ww. pozwolenia na budowę gazociągu osobie trzeciej - wywodzi swój interes prawny z racji przysługującego mu prawa współwłasności działki nr ew. A położonej w miejscowości Sowia Wola, gm. Czosnów (Księga Wieczysta Nr [...]) oraz prawa własności działki nr ewid. D położonej w miejscowości Sowia Wola, gm. Czosnów (Księga Wieczysta Nr [...]). W ocenie organu II instancji W.W. nie ma indywidualnego interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - uzasadniającego jego udział jako wnioskodawcy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego. Organ dodał, że wskazane rozstrzygnięcie w żaden sposób nie powoduje ograniczeń w możliwości zagospodarowania lub korzystania z nieruchomości należących do W.W. GINB wskazał, iż nawet w przypadku gdyby W.W. był również zainteresowany wykonaniem zgłoszonych przez A.S. robót budowlanych to należy uznać, że kwestionowana decyzja Starosty Nowodworskiego dotyczyła wyłącznie jego interesu faktycznego a nie prawnego, tak więc nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.W., zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia [...] czerwca 2009r., - prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż decyzja Wojewody Mazowieckiego nie udzieliła pozwolenia na budowę, a więc nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nikogo poza inwestorem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. wskazał, iż uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd I instancji wskazując na jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) stwierdził, iż żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zawsze wymaga weryfikacji pod kątem przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego wniosku. W sytuacji zaś, gdy bez należytego zbadania dopuszczalności wniosku, postępowanie zostanie wszczęte na żądanie nieuprawnionego podmiotu, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie krąg stron postępowania nieważnościowego należało ustalać w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał oceny braku przymiotu strony W.W. Sąd I instancji podkreślił, iż z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż żądający stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego, wywodzi swój przymiot strony z faktu przysługującego mu prawa współwłasności działki nr ew. A położonej w miejscowości Sowia Wola, gm. Czosnów (Księga Wieczysta Nr [...]) oraz prawa własności działki nr ew. D położonej w miejscowości Sowia Wola, gm. Czosnów (Księga Wieczysta Nr [...]). Jednak, co bardzo ważne dla oceny przymiotu strony skarżącego, kwestionował on decyzję odmawiającą (innemu inwestorowi) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, która nie kreowała nowego stanu prawnego i faktycznego w stosunku do objętych wnioskiem budowlanym nieruchomości. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Sąd I instancji uznał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ w przypadku odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie powstanie żaden obiekt budowlany. Zatem można mówić jedynie o hipotetycznym obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, wynikającym z projektu budowlanego, ale nie faktycznym obszarze oddziaływania, ponieważ obiekt ten dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja odmawiająca zatwierdzenia tego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nigdy, zgodnie z prawem, nie powstanie. Zatem przymiot strony W.W. należało oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. Skoro z wnioskiem o pozwolenie na budowę gazociągu średniego ciśnienia w drodze dojazdowej (dz. nr ew. A) i gminnej (dz. nr ew. B) wystąpił A.S., to on był inwestorem. Wnioskodawca nie był inwestorem, a jednocześnie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, dlatego interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji legitymuje się jedynie inwestor – A.S. Skarżący posiada tylko interes faktyczny jako osoba bezpośrednio zainteresowana przeprowadzeniem do swojej działki gazociągu. Zatem argumenty podnoszone w skardze, rozpatrywać należy w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami wynikającymi z braku gazociągu, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanego nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w świetle art. 28 k.p.a. i w związku z tym nastąpiła konieczność umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W.W. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego przymiotu strony postępowania, albowiem przyjęto, iż skarżącemu służy jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, co skutkowało umorzeniem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; - naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd legalnej kontroli zaskarżonej decyzji; oraz naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż decyzja Wojewody Mazowieckiego nie udzieliła pozwolenia na budowę, a więc nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nikogo poza inwestorem. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie interes faktyczny. Zdaniem skarżącego z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących nieruchomości jest pojęciem szerokim i należy je interpretować maksymalnie szeroko, a nie zwężająco. W tym znaczeniu, że interes prawny i faktyczny może w określonych przypadkach dotyczyć nie samych właścicieli, ale również podmiotów (właścicieli) nieruchomości sąsiednich, na które jedna nieruchomość oddziałuje. Nadto wskazano, iż dostęp do gazociągu skutkuje dla skarżącego dostępem do sieci gazociągowej, ergo wpływa zarówno pozytywnie jak i negatywnie na status jego nieruchomości. Uzyskanie pozwolenia na budowę skutkuje z jednej strony z dostępu do infrastruktury gazowej, ale z drugiej strony powoduje pewne ograniczenia w dostępie do nieruchomości (np. poprzez konieczność ustanowienia odpowiednich służebności przesyłu lub z uwagi na spadek wartości nieruchomości), co już znamionuje interes prawny urzeczywistniony w konkretnej normie prawnej. Tym bardziej, że skarżący jako współwłaściciel nieruchomości był także uczestnikiem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę gazociągu, co równocześnie potwierdza istnienie po jego stronie obiektywnego, rzeczywistego i skonkretyzowanego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a., albowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie zastosował, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego i umarzając postępowanie przed organem I instancji z uwagi na brak interesu prawnego po stornie skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Podkreślić należy, iż art. 28 ust. 2 Prawo budowlane jest przepisem lex specialis w stosunku do art. art. 28 k.p.a. (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 188 uw. 16). Stwierdzić należy, że nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, naruszenia prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Bowiem przepis ten nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż decyzją Starosty Nowodworskiego, której dotyczyło żądanie stwierdzenia nieważności odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia na rzecz inwestora A.S. Zatem skoro kwestionowana decyzja nie udzieliła pozwolenia na budowę przedmiotowego gazociągu to nie doszło do zmiany sytuacji prawnej żadnego innego podmiotu poza inwestorem. Wobec powyższego należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji legitymuje się jedynie inwestor – A.S. Z powyższego wynika, iż omawiany przepis nie może stanowić podstawy dla legitymacji procesowej skarżącego, gdyż przedmiotowe rozstrzygnięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowania lub korzystania z jego nieruchomości. Natomiast argumenty podniesione w skardze kasacyjnej wskazują, iż skarżący kasacyjnie będący właścicielem działki nr ewid. D oraz współwłaścicielem działki A posiada jedynie interes faktyczny. Bowiem sam fakt, że skarżący kasacyjnie był uczestnikiem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę gazociągu, któremu doręczono decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nie kreuje samoistnie interesu prawnego po jego stronie. Także argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie braku dostępu działki skarżącego do sieci gazociągowej nie przemawia za istnieniem po jego stronie interesu prawnego. W tym miejscu wskazać należy, iż skarżący kasacyjnie jako zainteresowany realizacją przedmiotowego gazociągu może wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na jego budowę. Zatem stwierdzić należy, iż skarżący kasacyjnie nie wykazał związku między obowiązującą normą prawa materialnego, a jego sytuacją prawną. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo umorzył postępowanie stwierdzając, iż zostało ono wszczęte przez podmiot, który nie ma przymiotu strony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.