II SA/Ol 686/19

SENTENCJA Dnia 22 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi Fundacja A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zwraca skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Wójt Gminy (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" ustalił - na wniosek Fundacji A (skarżąca) - lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki nr "[...]" (jezioro A) w obrębie A. P. O. wnioskiem z dnia 4 czerwca 2018 r. zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji. Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowe zamierzenie nie stanowi inwestycji celu publicznego, lecz jest inwestycję prywatną. Podniósł przy tym, że w sprawie doszło do nadużycia i została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił, że wydanie decyzji nastąpiło na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe, oraz że nie uzyskano wymaganego prawem stanowiska innego organu. Wojewoda zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2018 r. przekazał wniosek zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Natomiast pismem z dnia 25 lipca 2018 r., zatytułowanym "Wystąpienie sygnalizujące" Wojewoda zwrócił się do tutejszego Kolegium o rozważenie wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie z urzędu. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego, a decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto A. K. wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia "[...]". Powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 k.p.a. i wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż planowana inwestycja błędnie została zaklasyfikowana do inwestycji celu publicznego. Zarzucił, że wydanie decyzji nastąpiło na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe. Dodał przy tym, że decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. P. O. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. wskazał, że jest właścicielem działki nr "[...]", która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr "[...]". Ponadto wskazał, że jest właścicielem działki nr "[...]", która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dodał przy tym, że Wójt Gminy uznał go za stronę postępowania i wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. A. K. w piśmie z dnia 21 września 2018 r. wskazał, że jest właścicielem działek nr "[...]", a odległość jego nieruchomości od działki inwestycyjnej wynosi od 10 m do 12 m. Podniósł, że przedmiotowa decyzja dotyczy jego interesu prawnego i przysługuje mu status strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium) po wszczęciu postępowania na wniosek wskazanych wyżej wnioskodawców decyzją z dnia "[...]" stwierdziło nieważność decyzji z dnia "[...]" wydanej przez organ I instancji w sprawie ustalenia - na wniosek Fundacji A - lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania lodzi na części działki nr "[...]" (jezioro A) w obrębie A. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że wskazana decyzja rażąco narusza przepisy: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 54 pkt 2 i art. 56 u.p.z.p. W ocenie Kolegium sporna inwestycja nie spełnia przesłanek inwestycji celu publicznego. Organ nie miał zatem podstaw żeby wszcząć postępowanie w tym przedmiocie. Kolegium wskazało również, że w zakwestionowanej decyzji brak jest określenia wszystkich parametrów inwestycji. Ponadto nie zbadano czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną decyzją Kolegium wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, takich jak art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 40, art. 80, art. 107 k.p.a., poprzez błędne ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy. Zarzucono również naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że P. O. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ nie miał podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Wskazano również na naruszenie art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 7, art. 50 ust. 1, art. 54 pkt 2, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię. Zarzucono także naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W piśmie z dnia 29 marca 2019 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że sporna decyzja lokalizacyjna została podjęta zgodnie z prawem, a inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia "[...]" Kolegium podtrzymało stanowisko i argumentację zaprezentowane w swojej pierwszej decyzji. Podkreśliło również, że wprawdzie kwestionowana decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niemniej jednak nie oznacza to, że nie można jej wzruszyć. Nawet bowiem jeżeli decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zostanie wydana dla obiektu niebędącego publiczną inwestycją i stanie się ona ostateczna po upływie roku, nie oznacza to, że decyzji takiej nie będzie można w przyszłości uznać za nieważną. W takiej sytuacji nie ma bowiem zastosowania art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Skargę na wspomnianą wyżej decyzję wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie obydwu decyzji wydanych przez Kolegium. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie ustawowemu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie rozpoznania szeregu zarzutów strony podniesionych przez Fundację we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, do których organ odniósł się jedynie w ten sposób, że "jeśli chodzi o pozostałe zarzuty merytoryczne, to skład orzekający ustalił, że są one chybione", bez wyjaśnienia stanowiska organu w tym zakresie, co powoduje niemożność ustosunkowania się i uniemożliwia w istocie kontrolę sądowoadministracyjną, b) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na tym, że organ sprzecznie ze stanem faktycznym oraz dowodami zebranymi w sprawie ustalił, że decyzja lokalizacyjna nie określa wskaźnika zabudowy i linii zabudowy - a w konsekwencji błędnie ocenił, że decyzja lokalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, c) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku ustalenia przez organ, że obiekt sportowy, którego dotyczy decyzja lokalizacyjna jest urządzeniem wodnym, zatem nie stosuje się do niego uchwały Sejmiku Województwa Nr XV/284/12 z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej ("Uchwała Sejmiku Województwa"), co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że decyzja lokalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) rażące naruszenie art. 52 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p") poprzez jego niezastosowanie, polegające na jego błędnej wykładni i w konsekwencji stwierdzeniu przez organ nieważności decyzji lokalizacyjnej po upływie 12 miesięcy od dnia jej wydania, co w konsekwencji w ocenie organu prowadzi do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a., b) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie, a polegające na błędnym ustaleniu, że wydanie decyzji lokalizacyjnej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i można stwierdzić nieważność tej decyzji, po upływie 12 miesięcy od dnia jej wydania. c) rażące naruszenie art. 28 k.p.a, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne ustalenie, że P. O. oraz A. K. przysługuje status strony, co z kolei skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji na postawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a, d) naruszenie art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, w ten sposób, że organ błędnie ustalił, że obiekt sportowy, którego dotyczy decyzja lokalizacyjna nie jest obiektem sportowym publicznym, a Fundacja jako inwestor, nie posiada statusu podmiotu publicznego, e) rażące naruszenie art. 50 ust. 1, art. 54 i art. 56 u.p.z.p. poprzez uznanie, że decyzja lokalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów, podczas gdy inwestycja skarżącej spełnia wszystkie przesłanki przedsięwzięcia "inwestycji celu publicznego", f) rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że aktywność, której dotyczy decyzja lokalizacyjna nie jest sportem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest, podjęta w ramach trybu stwierdzenia nieważności, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia "[...]" utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia "[...]" o stwierdzeniu nieważność decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej przez organ I instancji w sprawie ustalenia - na wniosek Fundacji A - lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki nr "[...]" (jezioro A) w obrębie A. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności została wydana w szczególnym trybie postępowania. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postepowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. sygn. I SA 89/95, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Kolegium rozpatrując sprawę w trybie stwierdzenia nieważności podniosło, że wprawdzie kwestionowana decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niemniej jednak nie oznacza to, że nie można jej wzruszyć. Nawet bowiem jeżeli decyzja o lokalizacji celu publicznego zostanie wydana dla obiektu niebędącego publiczną inwestycją i stanie się ona ostateczna po upływie roku, nie oznacza to, że decyzji takiej nie będzie można w przyszłości uznać za nieważną. W takiej sytuacji nie ma bowiem zastosowania art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium zaś sporna inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, a co za tym idzie jako podjętą z rażącym naruszeniem prawa, można stwierdzić jej nieważność nawet po upływie roku od jej wydania. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Bezsprzecznie od dnia podjęcia kwestionowanej decyzji do momentu podjęcia rozstrzygnięcia przez Kolegium w trybie stwierdzenia nieważności upłynął rok. W judykaturze zaś nie budzi wątpliwości, że nawet w przypadku, gdy w świetle przepisu art. 6 u.g.n. inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ale zastosowano wobec wniosku inwestora tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w przypadku badania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, zastosowanie będzie miał przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 899/10, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11, z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2669/13, opublik. CBOSA.nsa.gov.pl). Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie, wedle której bez względu na rodzaj uchybień wyliczonych w art. 156 k.p.a. właściwy organ ma wskazany dwunastomiesięczny termin na wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lokalizacyjnej (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 465). Natomiast odpowiednie stosowanie art. 158 § 2 k.p.a. oznacza, że organ w przypadku stwierdzenia, że decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa. Przy czym zawarty w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. termin odnosi się do wszystkich kwalifikowanych wad decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiących pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym również wydania decyzji z rażącym naruszaniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tym samym we wszystkich sytuacjach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. po upływie rocznego terminu nie stwierdza się nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2013r. sygn. akt II OSK 886/12, LEX nr 1375644, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2669/13, LEX nr 1780525 oraz Justyna Goździewicz-Biechońska w "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym." Wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Warszawa 2011 str. 291). Skoro zaś kwestionowana decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niezależnie od jej potencjalnych wad i tego, czy w określonym stanie faktycznym i prawnym powinna być wydana czy też nie, to niewątpliwie miały zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji. Przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowią w tym przypadku lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych, w związku z tym, mają pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu (podobnie: wyrok NSA z 18 maja 2011 r., II OSK 899/10). Po upływie zaś 12-miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może jedynie dochodzić w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 417¹ Kodeksu cywilnego. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji (vide: wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., II OSK 2669/13, dostępny w CBOSA). Jeszcze raz trzeba podkreślić, że kwestionowana decyzja została bezsprzecznie wydana w trybie właściwym dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie wskazana decyzja spełnia przesłanki rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Została ona wydana na podstawie prawnej przewidzianej dla tego typu decyzji i odpowiada formie prawnej właściwej dla tej decyzji. Tym samym nie można było stwierdzić jej nieważności po upływie roku od jej wydania, nawet jeśli, czego Sąd nie rozstrzyga, potencjalnie była obarczona wadą odpowiadającą przesłance stwierdzenia nieważności. Gdyby zaś Kolegium w toku ponownego rozpoznania sprawy rozważało, w kontekście ewentualnego wydania decyzji z naruszeniem prawa, charakter spornej inwestycji, a więc to czy stanowi ona inwestycję celu publicznego, to powinno poddać tę kwestię pogłębionej analizie. W świetle bowiem argumentów zaprezentowanych w odwołaniu i skardze, twierdzenia Kolegium co do braku przymiotu inwestycji celu publicznego zakwestionowanego przedsięwzięcia, wydają się być zbyt płytkie. Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do wykładni przepisów przedstawionych w wyroku i wskazówek co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postepowania sądowego orzeczono w pkt II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponadto Sąd w pkt III zwrócił skarżącej kwotę 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu.