II SA/Ol 737/19

SENTENCJA Dnia 24 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr ‘[...]" w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie terminu nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.P. kwotę "[...]"zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji"), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), nałożył na A. P. (dalej jako: "skarżący" lub "inwestor") obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, budowanej hali garażowej na działce nr "[...]" w S., w terminie do 30 maja 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez zmianę projektu zagospodarowania działki oraz zmianę charakterystycznych parametrów budynku Decyzją z "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ II instancji") utrzymał w mocy powyższą decyzję. Pismem z 22 maja 2019 r. skarżący wniósł o przedłużenie wyznaczonego terminu do realizacji obowiązku - do 21 maja 2020 r. Uzasadnił, że posiada decyzję o warunkach zabudowy z "[...]" r., od której spółka A wniosła odwołanie i czeka na odpowiedź w tej sprawie. Decyzją z "[...]" r. PINB, działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), zmienił powyższą decyzję z "[...]" r. i ustalił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do 31 maja 2020 r. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 155 k.p.a. Skonstatował, że zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Za zmianą decyzji przemawia słuszny interes skarżącego oraz słuszny interes społeczny. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka A. Oświadczyła, że jako strona postępowania nie wyraża zgody na zmianę decyzji. Zarzuciła, że PINB pozostaje w bezczynności, gdyż nie wznowił postępowania w sprawie rozpoczęcia budowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem strony przedłożone przez nią dowody świadczą, że budowa przedmiotowej hali została rozpoczęta przed wydaniem pozwolenia na budowę, dziennik budowy został najprawdopodobniej sfałszowany, a realizacja kluczowych elementów hali, takich jak: fundamenty i konstrukcja, były realizowane bez nadzoru osób uprawnionych do sprawowania samodzielnych funkcji w budownictwie. Zdaniem spółki, PINB bezpodstawnie odwleka działania inwestora, termin określony w decyzji jest niewspółmierny do potrzeb. Wskazała, że nierozpatrzenie odwołania od decyzji zmieniającej warunki zabudowy nie powinno mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", WINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zmiany decyzji PINB z "[...]" r. w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że decyzja ostateczna może zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. tylko za zgodą stron. Wskazał, że wobec braku zgody spółki A brak było spełnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji, ewentualnie również decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 155 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec błędnego zakwalifikowania wniosku skarżącego o przedłużenie terminu procesowego, jako wniosku o zmianę decyzji ostatecznej; - art. 123 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ II instancji błędnie przyjął za organem I instancji, iż przedmiotowa sprawa winna zostać rozpoznana w formie decyzji, podczas gdy przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego, winno nastąpić w drodze postanowienia, a w konsekwencji powyższego organ II instancji bezpodstawnie zaniechał merytorycznej oceny wniosku o przedłużenie terminu procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył stanowisko judykatury. Podniósł, że termin wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy i może zostać przedłożony lub przywrócony, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami danej sprawy. W przypadku, gdy jeszcze nie upłynął termin do wykonania obowiązku, a inwestor wnosi o przedłużenie tego terminu, organ winien na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rozstrzygnąć zasadność jego przedłużenia w drodze postanowienia. Wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2015 r., II OSK 1708/13, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Zatem wydanie w sprawie postanowienia, które mylnie nazwano decyzją, nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją. Podniósł, że powyższe uchybienie formalne nie zostało skorygowane przez organ odwoławczy, który przyjmując za organem I instancji błędny tryb rozpoznania wniosku stwierdził brak przesłanek do zmiany decyzji ostatecznej, nie rozpoznając merytorycznie wniosku skarżącego o przedłużenie terminu do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 4 października 2019 r. spółka A przyznała, że argumentacja skarżącego co do formy zmiany decyzji w zakresie zmiany terminu może być co do istoty słuszna. Jednak, zdaniem spółki, skarżący nie przedstawił w skardze wszystkich okoliczności dotyczących przedmiotowej sprawy. Spółka przytoczyła przebieg postępowania. Wskazała, że 16 marca 2019 r. dostarczyła dowody, że skarżący rozpoczął budowę przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zarzuciła, że PINB pozostaje bezczynny we wznowieniu postępowania. Zdaniem skarżącej wobec przedłożonych przez nią dowodów dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu do wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy na wstępie, odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska uczestnika postępowania – spółki A, zarzucającej bezprzedmiotowość postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązany jest rozpoznać skargę w granicach danej sprawy. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA ). Na zasadzie tego przepisu sąd administracyjny nie może więc w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlega odrębnemu zaskarżeniu lub bezczynności, na którą także przysługuje odrębnie skarga z mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zatem kontroli Sądu podlega w niniejszej sprawie jedynie wydanie aktu administracyjnego w przedmiocie przedłużenia terminu wykonania decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. W sprawie bezspornym jest, że decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego jest ostateczna i prawomocna (nie wniesiono od niej skargi). Decyzja ta, mimo upływu wyznaczonego w niej terminu, w dalszym ciągu obowiązuje, gdyż nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z wyjaśnień uczestnika postępowania wynika, że dotychczas nie została wzruszona decyzja o pozwoleniu na budowę, w ramach realizacji której PINB stwierdził istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec tego aktualny pozostaje nałożony na skarżącego obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Przed upływem wyznaczonego terminu skarżący wystąpił o jego przedłużenie powołując się na fakt, iż nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd jest ustalenie trybu właściwego do rozpoznawania wniosku o przedłużenie terminu realizacji obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organy orzekające rozpatrzyły wniosek skarżącego w trybie art. 155 k.p.a., przy czym organ II instancji orzekł odmownie, wskazując na brak spełnienia przesłanki zgody stron postępowania na zmianę decyzji. Działanie organów administracyjnych obydwu instancji nie odpowiada prawu. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na niewłaściwej podstawie prawnej stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r. , sygn. akt II OSK 169/09, publ. w CBOSA) Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednoznacznie oceniane na jakiej podstawie prawnej inwestor może wnioskować o przedłużenie terminu do wykonania nałożonego obowiązku, chociaż samo takie uprawnienie nie było kwestionowane. Na przykład w wyroku z 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2940/15 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zmiana terminu wykonania obowiązków może nastąpić w oparciu o art. 155 k.p.a. i jest warunkowana zgodą stron postępowania, tak jak przyjął w niniejszej sprawie organ II instancji. W wyrokach NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 663/07 oraz z 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1800/13 (publ. w CBOSA) eksponowany był związany charakter decyzji nakładającej obowiązek, do którego nie może mieć zastosowanie art. 155 k.p.a. Jednak przyjęto możliwość zmiany decyzji w tym trybie właśnie co do terminu, który ma charakter uznaniowy, przed jego upływem. W wyroku z 22 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2386/15 (publ. w CBOSA), NSA oddalając skargę kasacyjną w sprawie, w której postanowieniem przedłużono termin realizacji obowiązku, stwierdził, że zmiana terminu wykonania obowiązku niezależnie od tego w jakiej ma nastąpić formie nie wszczyna nowego postępowania. W wyroku tym, jak i w wyrokach: z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10; z 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 367/14; z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 300/18, a także z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1899/18, powoływanych między innymi przez skarżącego, akcentowany jest procesowy charakter terminu realizacji obowiązku w postępowaniu naprawczym. Pogląd ten jest dominujący. W orzeczeniach tych NSA wyraźnie opowiedział się za możliwością przedłużenia wyznaczonego terminu, a nawet jego przywrócenia w drodze postanowienia, na podstawie art. 123 k.p.a. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę stoi na stanowisku, że zmiana terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie wymaga uruchamiania trybu nadzwyczajnego, jakim jest zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., ponieważ omawiany termin ma charakter procesowy. Termin procesowy, jak podkreślił NSA w wyroku z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1899/18, nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia sprawy (por. też wyrok NSA z dnia 25.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10, publ. w CBOSA)). Wyjaśnił, że upływ takiego procesowego terminu, zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego - nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku (np. złożenia dokumentów, których żądał organ).Zważyć należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają długości omawianego terminu. W art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane określenie tego terminu ustawodawca pozostawia do uznania organu. Na zasadzie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane to organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, uwzględniając stan sprawy. Niewątpliwie ustalony termin powinien uwzględniać zakres nałożonych obowiązków, realia danej sprawy, tak aby obiektywnie możliwe było jego dochowanie. Organ nadzoru budowlanego winien zawsze uwzględniać ratio legis unormowań art. 51 ust. 1 pkt 2, 3 i ust. 3 - 5 ustawy Prawo budowlane, dlatego powinien umożliwić sprawcy samowoli budowlanej uzyskanie dowodu potwierdzającego zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami. Legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych zależna jest od woli inwestora i łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jeżeli inwestor dochowuje należytej staranności w realizacji obowiązku, ale wynikną przeszkody w dochowaniu terminu, na które nie ma wpływu, to organ może ów termin przedłużyć, bądź przywrócić. Skoro wniosek skarżącego dotyczył jedynie przedłużenia terminu wynikającego z decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, to jego rozpatrzenie nie wymagało uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 155 k.p.a.. Przepis ten stanowi podstawę prawną do uchylenie lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo w znaczeniu prawa materialnego. Określenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, nie ma takiego charakteru i nie jest prawem w rozumieniu art. 155 k.p.a. Pojęcie nabycia praw z decyzji, o którym mowa w tym przepisie odnosi się bowiem tylko do sfery prawa materialnego. Treścią prawa nabytego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest rozstrzygniecie o obowiązkach strony, w rozpoznawanej sprawie o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Jak już wskazano, termin wykonania tego obowiązku ustalony przez organ nadzoru budowlanego, jest terminem stricte procesowym. Wniosek o jego przedłużenie nie wszczyna nowego postępowania, jakim jest postępowanie nadzwyczajne przewidziane w art. 155 k.p.a., którego przedmiotem jest ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji. Rozpoznając taki wniosek organ powinien dokonać ustaleń, czy przedłużenie terminu jest w okolicznościach danej sprawy uzasadnione, czy przyczyna, na którą powołuje się strona ubiegająca się o przedłużenie terminu jest rzeczywista i czy ma ona wpływ na wykonanie nałożonego na stronę obowiązku. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w ogóle się w tej kwestii nie wypowiedziały. Organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek w niewłaściwym trybie, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, bezpodstawnie przyjmując, że przedłużenie tego terminu wymaga zgody wszystkich stron postępowania. Z uwagi na zastosowanie w sprawie niewłaściwego trybu postępowania zaszła potrzeba uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien skorygować podstawę prawną rozstrzygnięcia i rozważyć, czy podawane przez skarżącego okoliczności rzeczywiście mają znaczenie dla realizacji obowiązku, uniemożliwiając jego wykonanie w terminie. W szczególności organ powinien wypowiedzieć się co do tego, czy fakt, że nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).