III SA/Gd 816/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. D. na pismo Wojewody Pomorskiego z dnia 24 października 2022 r., nr PN-IV.40.21.2022.BS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 5 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga P. D. (dalej również jako "skarżący") na "decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 października 2022 r., PN-IV.40.21.2022.BS, doręczoną [...] dnia 25 października 2022 r., utrzymującą w mocy zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy Słupsk nr [...]1 z dnia 26 sierpnia 2022 r. w części dotyczącej okresu powierzania [...] funkcji dyrektora [...] na 2 lata szkolne". Do skargi załączono dokumenty w postaci: 1) zarządzenia Wójta Gminy Słupsk nr [...]2 z dnia 4 maja 2022 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...], przeprowadzonego w dniu [...].; 2) wspomniane w skardze zarządzenie Wójta Gminy Słupsk nr [...]1 z dnia 26 sierpnia 2022 r., na mocy którego skarżącemu powierzono stanowisko dyrektora [...] na 2 lata szkolne, to jest od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2024 r.; 3) będące przedmiotem skargi pismo Wojewody Pomorskiego z dnia 24 października 2022 r. oznaczone numerem PN-IV.40.21.2022.BS, w którym w odpowiedzi na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy Słupsk nr [...]1 z dnia 26 sierpnia 2022 r., P. D. został poinformowany, że organ nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanego zarządzenia, ponieważ prawo dopuszcza powierzenie funkcji dyrektora na okres krótszy niż 5 lat w uzasadnionych przypadkach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżone pismo nie jest ani aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej, których kontrola mieściłaby się w ramach kompetencji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprawa zainicjowana przez skarżącego nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w związku z tym skarga podlega odrzuceniu. W świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540,1598,2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 ze zm. 723), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego a zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jako przedmiot kontroli w niniejszej sprawie skarżący wskazał pismo Wojewody Pomorskiego z dnia 24 października 2022 r., PN-IV.40.21.2022.BS. Zaskarżone pismo ma, zdaniem Sądu, charakter wyłącznie informacyjny. Z jego treści wynika bowiem, że stanowi ono odpowiedź na skierowane do Wojewody Pomorskiego przez skarżącego w dniu 26 września 2022 r., pismo w którym P. D. domagał się do Wojewody Pomorskiego - jako organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego - stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Słupsk nr [...]1 z dnia 26 sierpnia 2022 r. o powierzeniu skarżącemu funkcji dyrektora na okres krótszy niż satysfakcjonujący skarżącego. Analizowane pismo zawiera w swej treści informację dotyczącą uznania przez organ, że nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Słupsk nr [...]1 z dnia 26 sierpnia 2022 r. W istocie stanowi więc w ocenie Sądu skierowaną do skarżącego informację organu nadzoru o braku podstaw do wszczęcia z urzędu w odniesieniu do wskazanego przez skarżącego zarządzania organu jednostki samorządu terytorialnego postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 90 i następnych ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej jako "u.s.g.". Wyraźnego zaznaczenia i rozróżnienia wymaga, że przedmiotem kontroli nie jest w przedmiotowej sprawie samo zarządzenie Wójta Gminy Słupsk nr [...]1 z dnia 26 sierpnia 2022 r., - o czym skarżący został też w trybie udzielonych mu wyjaśnień poinformowany przez Sąd w piśmie z dnia 22 grudnia 2022 r. (dowód: k.27 akt sądowych). Wyjaśnienia te zostały zaś udzielone przez Sąd w związku z pismem procesowym skarżącego z dnia 19 grudnia 2022 r., gdzie po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na skargę, skarżący wskazał, że chciałby w niniejszej sprawie rozszerzyć swoją skargę także na kontrolę zarządzenia Wójta Gminy Słupsk nr [...]1 z dnia 26 sierpnia 2022 r. W tym zakresie skarżący został poinformowany przez Sąd, że jeżeli chce uczynić przedmiotem kontroli Sądu zarządzenie Wójta Gminy Słupsk nr [...]1 z dnia 26 sierpnia 2022 r., winien to zrobić poprzez wniesienie odrębnej skargi z zachowaniem warunków określonych w ustawie p.p.s.a., w tym w szczególności co do trybu wnoszenia skarg na pośrednictwem organu. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), jak zostało błędnie określone w skardze. Pismo to nie mieści się także w żadnej innej kategorii aktów wymienionych w przywołanym wyżej przepisie art. 3 p.p.s.a., w tym nie jest ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 wskazanej ustawy). Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a, art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Pismo nie zostało bowiem wydane ani w przedmiocie interpretacji przepisów podatkowych (konieczne dla zaskarżenia aktu z pkt 4a), nie zawiera przepisów prawa miejscowego (konieczne dla zaskarżenia aktu z pkt 5) ani też nie zostało wydane przez organ jednostki samorządu terytorialnego (konieczne dla zaskarżenia aktu z pkt 6), lecz organ administracji rządowej. W pozostałym zakresie wskazać zaś trzeba, że zaskarżone pismo nie zawiera w sobie w istocie żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia, które mogłoby powodować uznanie go za mieszczące się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zastosowanie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych i kierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania przez organ administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zaskarżone pismo nie posiada tej ostatniej cechy, ponieważ brak jest bezpośredniego związku między treścią pisma (mającego wyłącznie charakter informacyjny a nie władczy) a sferą praw i obowiązków skarżącego. Zaskarżone pismo nie stanowi aktu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, do którego odnosi się art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Wojewoda niewątpliwie jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. W tym zakresie działa jednak w ściśle określonych przez prawo ramach. Nie każde zatem pismo Wojewody odnoszące się w swej treści do uchwał czy zarządzeń organów gminy może być uznane za akt nadzoru nad ich działalnością. W przedmiotowej sprawie nie było prowadzone postępowanie nadzorcze, które zgodnie z art. 91 u.s.g. może się zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność określonej uchwały lub zarządzenia organu gminy. Co istotne, uwzględniając treść art. 91 ust. 2 u.s.g., tego rodzaju postępowanie o charakterze nadzorczym może być podjęte przez organ tylko z urzędu. Kierowane do organu nadzoru wnioski indywidualnych podmiotów o wszczęcie postępowania nadzorczego względem określonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, z których są te jednostki niezadowolone, nie podlegają tym samym załatwieniu w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), w tym w szczególności nie wymagają wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 a ustawy k.p.a. Tego rodzaju wniosek może zatem jedynie stanowić swoisty impuls dla organu, w tym znaczeniu, że spowoduje wszczęcie przez organ postępowania nadzorczego, w jedynej dopuszczalnej w tym przypadku formie, to jest - z urzędu. Jeżeli jednak organ nadzoru uzna, że w ogóle nie widzi podstaw do wszczęcia procedury nadzoru, może jedynie wystosować do podmiotu, który wystąpił z takim wnioskiem, właśnie pismo o charakterze informacyjnym. Takiego też rodzaju pismo zostało skierowane do skarżącego w dniu 24 października 2022 r. (nr PN-IV.40.21.2022.BS). Skarżący nie ma zatem, wynikających z przepisów prawa, uprawnień do zainicjowania postępowania nadzorczego. Jego pismo do organu nadzoru stanowiło wyłącznie informację, na podstawie której organ ten mógł uznać za zasadne wszczęcie postępowania nadzorczego. Skarżący nie jednak ma żadnych uprawnień do kontroli stanowiska organu w tym zakresie przed sądem administracyjnym. Skoro zatem złożona przez skarżącego skarga nie dotyczyła wykonywania zadań administracji publicznej w formach prawnych poddanych przez ustawodawcę kontroli sądu administracyjnego należało stwierdzić, że skarga ta nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zobligowany jest odrzucić skargę jeżeli zainicjowana skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu wniesionej skargi.