II SA/Bd 297/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi K. W. i M. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2021r. Prezydent M. T. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił I. H. S.. z o.o. w B. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...] w T. (dz. nr [...] z obrębu 55). 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli [...] i M. W. (dalej: strona, skarżący), którzy nie byli stronami postępowania przed organem I instancji. 3. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2021r. organ działając na podstawie art. 15 zzzzzn˛ ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 1842 ze zm.) zawiadomił skarżących o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania oraz wyznaczył termin 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W zakreślonym terminie skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2021r. 4. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021r. Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2021r. 5. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2021r. Wojewoda [...] stwierdził, ze odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2021r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący nie byli stroną postępowania przed organem I instancji ale są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej L. 41 w T., która była stroną postępowania. Dalej Wojewoda wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona ostatniej stronie postępowania w dniu [...] lipca 2021r., natomiast odwołanie skarżących zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] sierpnia 2021r., a więc z przekroczeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Terminy w postępowaniu administracyjnym zarówno ustawowe, jak i urzędowe są terminami zawitymi, których przekroczenie, nawet niewielkie, wiąże się z utratą przez organ administracji kompetencji do rozpatrzenia danej sprawy, a naruszenie go przez stronę powoduje nieskuteczność czynności. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że jeżeli termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] sierpnia 2021r., a odwołanie zostało wniesione w dniu [...] sierpnia 2021r., to bez wątpienia nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2021r. 6. W skardze do Sądu strona zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 i art. 129 § 2 k.p.a wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2021r. oraz zasądzenie od organu kosztów postepowania. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że udzielenie błędnych informacji przez Zarządcę Wspólnoty Mieszkaniowej L. 41 w T., której są członkami, doprowadziło do zaskarżenia decyzji po ustawowym terminie. Zatem brak jest podstaw by przypisać im winę i w tym przypadku Wojewoda powinien przywrócić termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. T.. Ponadto fakt, że zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, nie uzasadnia w ocenie strony wniesienia środka odwoławczego bez uprzedniego przygotowania. Wniesienie odwołania bez wcześniejszej analizy materiału zgromadzonego w sprawie, bez właściwego przygotowania stanowiska i przedstawienia go w treści odwołania, mogłoby być uznane za niezachowanie staranności. Po to ustawodawca "daje" obywatelom tyle czasu, aby z tego czasu (terminu) optymalnie i odpowiedzialnie korzystać a nie po to, by składać pisma, które nic nie wnoszą. Skarżący nie podzielili stanowiska organu, że powinni zweryfikować prawdziwość informacji uzyskanych od Zarządcy, w kwestii terminu do wniesienia odwołania. W tym zakresie wyjaśnili, że zarówno Wspólnota Mieszkaniowa L. 41 w T., jaki i jej członkowie (w tym i skarżący) działali w przekonaniu prawdziwości informacji udzielanych im przez Zarządcę. Weryfikowanie informacji uzyskiwanych od Zarządcy, podważałoby sens instytucji Zarządcy (pełnomocnika), który działa na rzecz udzielającego upoważnienia, w tym przypadku Wspólnoty. W ocenie skarżących zawinione uchybienie terminu przez fachowego pełnomocnika, nie przekłada się na sytuację prawną samej strony, która w takim przypadku może samodzielnie skutecznie żądać przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Ponadto w tym konkretnym przypadku organ pominął ważny fakt, bowiem zgodnie z twierdzeniami Wojewody mieli 6 dni do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżących trudno sobie jednak wyobrazić, aby w ciągu tak krótkiego czasu (ponadto w dobie pandemii COVID-19) można było bez przeszkód uzyskać dostęp do akt sprawy, którymi dysponował wówczas organ I instancji. Jest faktem powszechnie znanym, że z uwagi na liczne obostrzenia pandemiczne, bezpośredni dostęp do materiałów dowodowych (akt spraw) urzędów i sądów jest obecnie znacznie utrudniony. Wniosek o dopuszczenie skarżących do przedmiotowego postępowania w charakterze strony, został złożony wraz z odwołaniem. Zatem w okresie składania odwołania nie byli formalnie stroną postępowania, tym samym jeszcze trudniej byłoby im uzyskać dostęp do akt sprawy, aby zweryfikować termin do złożenia odwołania. Końcowo strona podniosła, że w dniach od [...] do [...] lipca 2021r. K. W. przebywała w szpitalu z uwagi na poród. Od [...] lipca do [...] sierpnia 2021r. opiekę nad nią oraz nowonarodzonym synem sprawował mąż (z uwagi, że dni [...].07 i [...].08 to dni wolne od pracy, zwolnienie małżonka zostało wystawione od daty [...].08.2021). Nowa sytuacja życiowa jaką jest pojawienie się dziecka oraz niedyspozycja zdrowotna (okres połogu), de facto mocno utrudniła, a wręcz uniemożliwiła skarżącym wcześniejsze podjęcie działań. Pomimo trudnej sytuacji związanej ostatnim okresem ciąży, który jest tak ważny dla każdej rodziny, podejmowali działania mające na celu ochronę ich interesów. Byli w kontakcie z Zarządem Wspólnoty, który uzyskiwał informacje od Zarządcy i jako nieliczni złożyli odwołanie. Nie można zatem zarzucać im winy w uchybieniu terminu bądź twierdzić, że nie zachowali staranności w zakresie prowadzenia własnych spraw. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 8. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w skardze. 9. W sprawie bezsporne jest, że skarżący nie byli stroną postępowania przed organem I instancji, ale są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej L. 41 w T., która była stroną postępowania. Decyzja Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2021r. zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca IQ Home Sp. z o.o. w Bydgoszczy pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...] w T. została w dniu [...] lipca 2021r. doręczona pracownikowi Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej L. 41 w T.. Zatem ww. wspólnota budynku mieszczącego się na działce sąsiedniej w stosunku do działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, miała możliwość brania czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Status strony nie został przyznany natomiast poszczególnym właścicielom konkretnych mieszkań w ww. budynku, w tym skarżącym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła zarówno Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w T. jak i skarżący. Następnie w odpowiedzi na zawiadomienie organu z dnia [...] września 2021r. skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Mając na uwadze powyższe okoliczności w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien ustalić czy [...] i M. W. mogą być w przedmiotowej sprawie uznani za stronę postępowania. Organ powinien zbadać, czy przysługujące skarżącym prawo własności mieszkania może stanowić w kontrolowanej sprawie źródło ich interesu prawnego, wykraczającego poza zakres reprezentowany i chroniony przez Wspólnotę, działającą poprzez ustanowiony zarząd, wykonywany zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm. - dalej "u.w.l."). Podkreślenia również w tym miejscu wymaga, że obowiązek prawidłowego wyznaczenia kręgu stron postępowania administracyjnego jest obowiązkiem organu, który musi działać w tym zakresie z urzędu na każdym etapie postępowania administracyjnego. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza co do zasady art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazania jednak wymaga, że w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zatem w postępowaniach z zakresu Prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy stosownie do art. 6 u.w.l. wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali jest większa niż siedem, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 u.w.l.), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, ale odnoszących się wyłącznie do nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Powyższe nie przesądza jednak o możliwości samodzielnego udziału członka wspólnoty (obok wspólnoty) w postępowaniu. Może to nastąpić tylko wówczas, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa wpływającym na jego sytuację prawną. Oznacza to, że dla uznania za stronę postępowania nie wystarczy samo powołanie się na fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych budynku objętych potencjalnym oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym i własnym konkretnego członka wspólnoty (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/18). Uznanie właściciela lokalu za stronę może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że inwestycja będzie miała lub już ma - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do swojego lokalu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 671/15). Sytuacje w której członek wspólnoty mieszkaniowej ma równolegle do wspólnoty prawo występowania jako strona postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, występują wyjątkowo i mają miejsce jedynie wówczas, gdy obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikające z ustawy o własności lokali. Wykazanie kwestii oddziaływania na sąsiednią nieruchomość wymaga przedstawienia konkretnych argumentów, które wskazywałyby, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce. Przy czym przepisy Prawa budowlanego wcale nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, ale przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W system ochrony praw właścicielskich wpisuje się bowiem wyrażona w Prawie budowlanym zasada wolności budowlanej (art. 4), zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2562/13). Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że w sytuacjach dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Natomiast właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej. Przy czym indywidualna obrona członka wspólnoty sprowadza się jednak wyłącznie do jego własnych spraw mieszkaniowych (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 286/18). Właściciele lokali w budynkach wielolokalowych, będący też współwłaścicielami gruntu i części wspólnych, muszą pogodzić się z pewnymi ograniczeniami swobody dysponowania swoją własnością i związanych z lokalem uprawnień, ze względu m.in. na ochronę własności pozostałych współwłaścicieli, a także pragmatyczne rozwiązania co do reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz, przewidziane w u.w.l. W sytuacji natomiast konfliktu, sposób zarządu częściami wspólnymi regulowany jest w u.w.l., a także w przepisach prawa cywilnego. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem wykazania, że planowana inwestycja będzie miała, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności lokalu. Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy całkowicie zaniechał zbadania czy wnoszący odwołanie mają przymiot strony postępowania, a więc czy mają skuteczną legitymację do kwestionowania decyzji organu I instancji. Za zbadanie powyższej okoliczności nie sposób uznać lakonicznego stwierdzenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu "K. i M. W. nie byli stronami postępowania przed organem I instancji ale są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej L. 41 w T., która była stroną postępowania". W tym stanie rzeczy należało uznać, iż zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 134, art. 127 § 1, art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności i stosując się w pełni do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów, a zarazem zasad, wydać stosowne rozstrzygnięcie oraz uzasadnić je zgodnie wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a na które składają się wpis od skargi w wysokość [...] zł.