II GSK 229/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Andrzej Kuba Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 405/08 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 405/08 - po rozpatrzeniu skargi W.B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lipca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego na podstawie § 16 ust. 1 w zw. z § 6 ust 1 pkt 2 lit b) w zw. z § 6 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.), dalej jako rozporządzenie MRiRW z 19 czerwca 2007 r., odmówił W.B. (zwanemu dalej również skarżącym) przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu organ podał, że skarżący we wniosku o przyznanie renty strukturalnej jako przejmującego gospodarstwo rolne wskazał S.W. Przekazując natomiast jedną z działek oznaczoną nr 15/2 o powierzchni 0,0225 ha, widniejącą w wypisie z rejestru gruntów jako droga, będąca jednocześnie gruntem rolnym, osobie nie posiadającej gospodarstwa rolnego (S.B.) nie dotrzymał warunku przekazania gospodarstwa, określonego w § 6 ust 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że działka o nr 15/2, określona w ewidencji gruntów jako droga, w istocie stanowi jedyną drogę dojazdową do działek S.B. i A.B. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący przekazał gospodarstwo rolne niezgodnie z przepisami wynikającymi z powołanego rozporządzenia MRiRW. Wskazał przy tym, że umowa o przekazaniu gospodarstwa rolnego lub użytków rolnych wchodzących w jego skład może być zawarta m.in. z osobą fizyczną, która łącznie spełnia warunki przepisem tym przewidziane. Stwierdził, że przedłożone do wniosku dokumenty wskazują, iż jedna z działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, tj. działka nr 15/2, została przekazana osobie niezweryfikowanej pod względem posiadania kwalifikacji do prowadzenia działalności rolniczej, tzn. osobie niewskazanej we wniosku o przyznanie renty. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję WSA wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy przekazując działkę o nr 15/2 o powierzchni 0,0225 ha skarżący dopuścił się naruszenia warunków uprawniających go do uzyskania renty strukturalnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r., warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 5 tego rozporządzenia, uważa się za spełniony, jeżeli przekazanie nastąpiło na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa. Sąd pierwszej instancji wywiódł z treści tego przepisu, iż przekazanie ma dotyczyć jedynie przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W ocenie WSA pojęcia tego nie należy mylić - jak uczynił to organ - z pojęciem zawartym w § 6 ust. 1 pkt 2 a powołanego rozporządzenia, które dotyczy przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy. Jako okoliczności faktyczne niesporne w sprawie Sąd wskazał, że skarżący zgodnie z wcześniej złożonym wnioskiem przekazał użytki rolne S.W., a więc osobie zweryfikowanej pod względem posiadanych kwalifikacji, natomiast działkę stanowiącą drogę darował bratu, S.B. Sąd uznał, że celem odpowiedzi na pytanie czy droga stanowi użytek rolny należało sięgnąć do ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), bowiem rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. nie zawiera definicji tego pojęcia. W oparciu o treść art. 2 pkt 5 ww. ustawy - zgodnie z którym pod pojęciem użytki rolne należy rozumieć: grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami - Sąd uznał, że droga nie stanowi użytku rolnego. Mając powyższe na uwadze WSA nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzić postępowanie i po uwzględnieniu całokształtu powyższych okoliczności dokonać oceny zgromadzonego materiału. Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; domagał się też zasądzenia kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 2 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) rozporządzenia MRiRW z dnia 19 czerwca 2007 r. - przez nieprawidłową wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) oraz art. 553 Kodeksu cywilnego - przez ich niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. przez następcę rozumie się osobę fizyczną, która rozpoczyna działalność rolniczą po raz pierwszy z dniem przejęcia gospodarstwa rolnego od producenta rolnego ubiegającego się o rentę strukturalną i nie ukończyła 40 roku życia w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną. Organ przytoczył też treść § 4 ww. rozporządzenia - wymieniającego warunki uzyskania renty strukturalnej - i podkreślił, że warunek, o którym mowa w § 4 pkt 5 uważa się za spełniony, jeżeli: 1/ zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1 cyt. Rozporządzenia, 2/ przekazanie to nastąpiło przez przeniesienie własności gospodarstwa w całości na rzecz jednego następcy. W ocenie kasatora warunek takiego przekazania gospodarstwa jest nierozerwalnie związany z celem programu "Renty strukturalne w rolnictwie", którym jest dokonanie zmian własnościowych na wsi poprzez przekazanie w całości gospodarstwa rolnego na rzecz następcy w zamian za rentę strukturalną. Według organu WSA nie dokonał wykładni pojęcia "gospodarstwo rolne", a definicji tego pojęcia poszukiwać należy w ustawie o krajowym systemie ewidencji (...). Zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy "gospodarstwo rolne" to wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu lub gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003). Ponadto definicję gospodarstwa rolnego zawiera też art. 553 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeśli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Na gruncie powyższych przepisów - zdaniem organu - gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą i nie powinno być dzielone w przypadku przekazania na rzecz następcy. Przekazanie powinno obejmować nie tylko użytki rolne, ale również grunty leśne, wody, łąki, rowy oraz drogi. Zatem - wobec braku przekazania działki o nr ewidencyjnym 15/2, zakwalifikowanej jako użytek rolny zajęty przez drogę, przejmującemu całe gospodarstwo rolne - skarżący nie wypełnił warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej, zawartych w § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do oceny podstaw, na których oparto rozpoznawaną skargę kasacyjną, należy przypomnieć, że organ I instancji odmowę przyznania renty strukturalnej uzasadniał brakiem spełnienia warunku określonego w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. Organ II instancji podzielił pogląd wyrażony w decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdził - wskazując dodatkowo na treść § 7 ust. 1 pkt 1 ww. aktu wykonawczego - że działka nr 15/2 została przekazana osobie niezweryfikowanej pod względem posiadania kwalifikacji do prowadzenia działalności rolniczej, tzn. niewskazanej we wniosku o przyznanie renty strukturalnej, jako osoby, która spełnia warunki przejęcia gospodarstwa rolnego. WSA z kolei, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) i dokonał wykładni § 6 ust.1 pkt 2 a i b rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. W tym zakresie, w petitum skargi kasacyjnej zawarto tylko zarzut wadliwej wykładni § 6 pkt 1 lit. 2 a powołanego rozporządzenia. Z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego wynika jednak, że kasator nie zgadza się z poglądem Sądu, iż regulacje zawarta w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i b dotyczą innych sytuacji i rozporządzenie gospodarstwem rolnym w myśl § 4 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 b nie polega na konieczności przeniesienia całego gospodarstwa a jedynie użytków rolnych wchodzących w jego skład. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 6 pkt 1 lit. 2 a rozporządzenia przez nieprawidłową jego wykładnię nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim sposób, w jaki przepis ten - w ocenie autora skargi kasacyjnej - winien być rozumiany, jest całkowicie zbieżny z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjęto bowiem, że ww. unormowanie znajduje zastosowanie w przypadku przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy. Odpowiada to literalnemu brzmieniu regulacji i skarga kasacyjna powyższego nie podważa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że użyte w przepisie pojęcie "następcy" - co trafnie zauważa organ - akt wykonawczy definiuje w § 2 pkt 3, jako osobę fizyczną, która rozpoczyna działalność rolniczą po raz pierwszy z dniem przejęcia gospodarstwa rolnego od producenta rolnego ubiegającego się o rentę strukturalną i nie ukończyła 40. roku życia w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną. I w tym przedmiocie sporu nie ma. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - prawidłową jest wykładnia, zgodnie z którą sposób przekazania gospodarstwa rolnego wskazany w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, różni się od sytuacji opisanej w § 6 ust. 1 lit. 2 b rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. Zgodnie bowiem z w § 6 ust. 1 lit. 2 b powołanego aktu wykonawczego, warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 5, uważa się za spełniony, jeżeli przekazanie nastąpiło na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, przy czym powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego po powiększeniu nie może być mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie w województwie, w którym jest położona największa część przekazywanych użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, z tym że w województwie, w którym średnia powierzchnia gruntów rolnych jest wyższa niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w kraju, powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego po powiększeniu nie może być mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w kraju. Jak więc widać sytuacja objęta tym unormowaniem jest odmienna od opisanej w pkt 2 lit. a. Różnica dotyczy zarówno: 1/ przedmiotu przekazania - a mianowicie użytków rolnych, nie zaś całego gospodarstwa rolnego, jak i 2/ podmiotu, na rzecz którego przekazanie następuje. Skoro bowiem wskutek przekazania - określonego w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b - ma dojść do powiększenia jednego lub kilku gospodarstw rolnych to znaczy, że użytki rolne przekazywane mają być na rzecz osoby posiadającej już gospodarstwo rolne. O tym, że prawodawca rozróżnia przekazanie gospodarstwa rolnego od przekazania użytków rolnych, a nadto nie utożsamia następcy z rolnikiem, świadczy też treść § 7 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi jednoznacznie, iż przedmiotem umowy przekazania może być zarówno przekazanie gospodarstwa rolnego jak i użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Wprost wskazuje też, że umowa ta - dla wykazania spełnienia warunku przekazania, o którym mowa w § 4 pkt 5 - może być zawarta zarówno z następcą jak i z rolnikiem (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. a). Tym samym - wbrew stanowisku prezentowanemu przez kasatora - prawidłowo interpretowany § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. stanowi, że przekazanie gospodarstwa rolnego w sposób opisany w pkt 2 b - w odróżnieniu od przypadku uregulowanego w pkt 2 a - nie polega na przekazaniu gospodarstwa rolnego w całości następcy, lecz na przeniesieniu własności użytków rolnych, jeżeli przekazanie to nastąpiło na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych (oczywiście o ile "przekazanie" to spełnia dalsze wymogi dookreślone w tym punkcie). Definicji użytków rolnych poszukiwać zaś należy w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (odesłanie do której § 6 rozporządzenia zawiera w ust. 2). Należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się do wykładni przepisów mogących mieć zastosowanie i uchylając decyzje wydane w obu instancjach zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy - przed stosownym rozstrzygnięciem - ocenę całokształtu okoliczności sprawy. W tym zakresie zaskarżony wyrok kwestionowany nie jest (np. przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a). W konsekwencji powyższego, zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, nie popiera zarzut błędnego zastosowania §6 ust. 1 pkt 2 a rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. Naruszenie prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. WSA tej kwestii nie rozstrzygał, przepisów prawa materialnego w omawianym zakresie nie stosował. Za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej nie można też uznać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego art. 3 pkt 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz art. 553 Kodeksu cywilnego. Przepisy te definiują pojęcie gospodarstwa rolnego. Niewątpliwie odkodowanie znaczenia gospodarstwa rolnego, użytego w § 6 ust. 1 pkt 2 a rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r., będzie celowe w razie zastosowania w sprawie ww. przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednakże - jak już stwierdzono - nie rozstrzygnął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie ww. normy prawnej. Oznacza to, że nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić niezastosowania objętych skargą kasacyjną przepisów (art. 3 pkt 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów/.../ oraz 553 K.c.). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.