II SA/Bd 1218/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...]. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako uśr) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], którą odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że swoją decyzję organ I instancji uzasadnił treścią art. 17 ust. 1b uśr, według której świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 uśr i nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w tym zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Rozpatrując odwołanie, SKO uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, lecz z innych względów niż podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że Skarżąca przedłożyła orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] .08.2018 r., którym ustalono, jej mąż zaliczony został do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do [...] sierpnia 2023 r. W świetle art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 201 lr. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium podzieliło w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 21.02.2018 r., I OSK 2758/17, że w obecnej sytuacji prawnej związanej w wydaniem omawianego wyroku Trybunału, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Choć w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie "dzieciństwa", to jednocześnie Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Tym samym więc stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w ww. zakresie spowodowało ukształtowanie nowego stanu prawnego, który orzekające w sprawie organy zobowiązane są uwzględnić (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.04.2018 r., II SA/Bd 134/18). Kolegium zauważyło jednakże, że, jak wynika z akt sprawy, Skarżąca urodziła się [...] .05.1956 r., zatem w chwili składania wniosku miała ukończone [...] lat. Dodatkowo, ze złożonego na wezwanie organu odwoławczego przez nią oświadczenia z [...] .07.2021 r. wynika, że w całym swoim życiu nigdy nie była ona aktywna zawodowo. W niniejszej sprawie istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy Skarżąca, która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub z niej zrezygnowała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Przepis art. 17 ust. 1 uśr nie zawiera wprost wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, jednak nie można twierdzić, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia albo go nie podejmowały, by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę. Aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, osoba rezygnująca z niego musi być zdolna do zatrudnienia, na co wpływa także wiek takiej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, SKO wskazało, że w kontekście zasad doświadczenia życiowego z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca przez całe swoje życie pozostawała bierna zawodowo, a mąż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym dopiero od 2018 r. Wobec powyższego trudno zatem uznać, aby Skarżąca, nigdy nie pracując, będąc w wieku emerytalnym, aktualnie takie zatrudnienie miała podjąć. Nawet osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, natomiast w rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie podnosiła, że ma lub miała możliwość podjęcia pracy, ale ofertę odrzuciła ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, natomiast oświadczyła, że nigdy nie pracowała zawodowo, tylko zajmowała się domem i wychowywaniem dzieci. Wobec powyższego Kolegium orzekło jak w sentencji. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca. W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że odpowiadając na wezwanie Kolegium, nie opisała w całości okoliczności związanych z jej zarobkowaniem, ponieważ nie miała świadomości, że będzie to miało decydujący wpływ na treść decyzji. W szczególności nie podała, że miała zamiar zatrudnić się jako opiekunka do dziecka, z czego musiała zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W analizowanej sprawie bezsporne było, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej ww. świadczenia, za wyjątkiem spornej kwestii związanej z oceną, czy nie podjęła ona lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ustalając w tym zakresie stan faktyczny, SKO naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 79a § 1 i art. 9 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że słusznie SKO podjęło próbę ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, ponieważ postępowania prowadzone przez organ I instancji nie pozwoliło na dokonanie jakichkolwiek ustaleń z tym związanych. Jednakże Kolegium w wezwaniu z [...] .07.2021 r. skierowanym do Skarżącej wskazało jedynie ogólnie, że wzywa ją do złożenia oświadczenia o sposobie sprawowania opieki nad mężem oraz do przedstawienia przebiegu zatrudnienia (świadectwa pracy). W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 9 kpa "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Natomiast stosownie do art. 79a § 1 zd. 1 kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Mając na uwadze treść ww. przepisów, Kolegium winno pouczyć Skarżącą o konieczności wykazania, że zrezygnowała ona z zatrudnienia lub go nie podjęła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wezwanie z [...] .07.2021 r. niewątpliwie nie zawiera takich informacji, co, jak słusznie wskazała Skarżąca w swojej skardze, spowodowało, że nie przedstawiła ona wszystkich informacji istotnych z punktu widzenia treści art. 17 ust. 1 uśr. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzeczono jak w sentencji. Sąd dopatrzył się również w uzasadnieniu organu odwoławczego oczywistych błędów, które jednak nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, ale niewątpliwie należał wytknąć ich istnienie. Mianowicie w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji organ wskazał, że sprawa dotyczy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nad ojcem strony – J. O. Również w dalszej części uzasadnienia znajduje się odwołanie do sprawowania opieki nad ojcem. Ponownie rozpoznając sprawę, organ po uzupełnieniu postępowania dowodowego ustali, czy Skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr. W przypadku istnienia wątpliwości organ pouczy Skarżącą o konieczności wykazania tej okoliczności i rozważy celowość zastosowania art. 79a § 1 kpa, w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń. Stosownie do rozważań poczynionych w tym zakresie przez SKO, które Sąd w pełni podziela, organ pominie treść art. 17 ust. 1b uśr. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.