III SAB/Wr 502/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi O. T. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z dnia 14 maja 2019 r. skarżący O. T. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skarżący w dniu [...] r. złożył do organu wniosek wraz z załącznikami o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 20 sierpnia 2018 r. skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Dnia 5 września 2018 r. organ wystąpił do Komendy Wojewódzkiej we W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Osobnym pismem opatrzonym tą samą datą organ powiadomił skarżącego , że przewidywany czas zakończenia postępowania to dzień 4 stycznia 2019 r. oraz wezwał do uzupełnienia wniosku i dostarczenia brakujących dokumentów. Pismem z 19 marca 2019 r. zostało wniesione kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi - pomimo upływu 14 miesięcy sprawa nie została załatwiona, organ nie podejmował niemalże żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku w terminie wyznaczonym przepisem art. 35 k.p.a., ograniczając się do wystosowania jednego wezwania do uzupełnienia braków po 5 miesiącach od złożenia wniosku oraz przekazania jednego ze złożonych przez pełnomocnika ponagleń. Przedłużanie postępowania narusza dobra osobiste skarżącego i ogranicza jego prawa, nadto utrzymujący się stan nieinformowania skarżącego przez organ o stanie sprawy powoduje u skarżącego stres i niepewność swej sytuacji. W kontekście powyższych okoliczności w skardze sformułowano zarzuty naruszenia norm art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. domagając się kontroli przewlekłości prowadzonego postępowania, zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając między innymi, że na niezachowanie terminu wpłynęła duża ilość wniosków cudzoziemców, przy czym przy rozpatrywaniu spraw decydująca jest kolejność wpływu, zaś postępowania wymagają szczególnej wnikliwości i indywidualnej analizy każdego przypadku. Zwłoka nie była spowodowana celowym działaniem tudzież złą wolą organu, lecz przyczyniły się do tego znaczne niedostatki kadrowe oraz duża fluktuacja pracowników. Organ również zaakcentował, że decyzją z [...]r. Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Termin "przewlekłość postępowania administracyjnego" zdefiniowany został w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm. - poniżej przywoływany w skrócie jako "k.p.a."). Z brzmienia tego przepisu wnosić należy, że "przewlekłość" to taki stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania należy mieć na względzie pozostałe unormowania prawne, jak art. 12 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw administracyjnych (co do zasady niezwłocznie, jak stanowią § 1 i § 2, a gdy wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące, o czym z kolei mowa w § 3 i § 3a). Wyjątki w tej materii mogą przewidywać przepisy szczególne (§ 4). Według § 5 omawianego art. 35 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych od chwili złożenia w dniu [...]r. przez stronę skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy organ nie podejmował żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku. Pierwsze zaś czynności w sprawie podjęto dopiero 5 września 2018 r., wzywając skarżącego do uzupełnienia dokumentów oraz występując z zapytaniem do Komendy Wojewódzkiej we W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie organ powiadomił skarżącego, że przewidywany czas zakończenia postępowania to dzień 4 stycznia 2019 r., którego wszakże nie dotrzymał - co jest bezsporne. Postępowanie w sprawie zakończył dopiero podjęciem decyzji w dniu 31 maja 2019 r., już po wniesieniu ponaglenia oraz po otrzymaniu w dniu 14 maja 2019 r. skargi na przewlekłość postępowania. Organ zatem znajdował się na dzień wywiedzenia skargi w stanie przewlekłości przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W kontekście twierdzeń organu wypada podkreślić, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia do aż tak znacznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe, albowiem po złożeniu skargi, a przed jej przekazaniem Sądowi, w dniu 31 maja 2019 r. organ wydał decyzję w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 18 lipca 2021 roku (punkt I sentencji wyroku). Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Ponadto, uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Sąd z urzędu, na podstawie lektury akt, nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, poza tym organ przed przekazaniem skargi wdrożył adekwatne do stanu sprawy czynności procesowe nadając dalszy bieg toczącemu się postępowaniu i je zakończył uwzględniając wniosek strony skarżącej udzielając jej zezwolenia, a w skardze zaś nie sformułowano żadnych konkretnych twierdzeń na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej poza powołaniem się na sam fakt dopuszczenia się przez organ przewlekłości. Wniosek jest zatem nieuzasadniony okolicznościami. Ponadto godzi się zauważyć, że wniosek nie był od razu kompletny i skarżący uzupełniał go w dniach 15 października 2018 r. oraz 14 listopada 2018 r. Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (pkt III). O kosztach postępowania (w punkcie IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), tzn. w wysokości kwoty wynagrodzenia przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.