III SA/Kr 773/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) AWSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia: "począwszy od dnia 1 kwietnia 2021 r." UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r. Nr [...] orzekającej o odmowie przyznania M. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem: P. M., data urodzenia: [...] 1937 r. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty w ten sposób, że przyznało M. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem P. M., data urodzenia: [...] 1937 r. począwszy od dnia 1 kwietnia 2021 r. w kwocie 1971 zł miesięcznie na stałe. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta decyzją Nr [...] z dnia [...] 2021 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), art. 2-3, art. 17, art. 20, art. 23 - 24, art. 26, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111), ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2086), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna, po rozpoznaniu wniosku z dnia 29 października 2020 r. – odmówił przyznania M. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – P. M. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że P. M. na mocy orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w O z dnia 26 marca 1997 r. został zaliczony do I grupy inwalidów na stałe ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od dnia 14 lutego 1997 r., tj. później niż do ukończenia przez P. M. 18. roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Działając na skutek odwołania M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną z dnia 22 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – i wskazał, że kryterium przyznana świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, która legitymuje się orzeczeniem (w przedmiotowej sprawie) o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie jest zatem warunkiem koniecznym i niezbędnym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie M. W. począwszy od dnia 27 października 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r. była osobą bezrobotną, czyli gotową do podjęcia zaproponowanego jej przez Urząd Pracy zatrudnienia. Począwszy jednak od dnia 1 kwietnia 2021 r. na mocy decyzji Starosty, znak [...], M. W. została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej. P. M. jest osobą niepełnosprawną, zakwalifikowaną na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, która legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w O, z którego wynika, że posiada on tzw. pierwszą grupę inwalidzką, a inwalidztwo istnieje od dnia 14 lutego 1997 r. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1b, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dalej organ odwoławczy zauważył, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r.) orzeczono, że w zakresie, w jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił przymiot konstytucyjności i dlatego w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej – wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego – wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, złożony przez M. W., zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem nie podjęła ona zatrudnienia. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w myśl art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, a z kolei w myśl ust. 4, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Ustawa w art. 17 normuje nie tylko sytuacje, kiedy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, ale także sytuacje, w których świadczenie to nie przysługuje. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego za rok 2021 wynika z obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego na 2021 r. i wynosi 1971 zł miesięcznie. Pismem z dnia 21 maja 2021 r. M. W. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zakwestionowała określoną w decyzji datę początkową przyznanego świadczenia. W ocenie skarżącej świadczenie powinno być przyznane od dnia następnego od złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne tj. od dnia 27 października 2020 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że M. W. jako osoba bezrobotna pobierała zasiłek dla bezrobotnych, który przyznany był decyzją Starosty z dnia [...] 2020 r. i ten fakt stanowił, w ocenie organu odwoławczego, przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej w części – w zakresie określonym sentencji wyroku. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl art. 17 ust. 6 zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad która jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy zatem samej zasadności przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz daty początkowej, od której świadczenie to powinno przysługiwać. Jak wynika z akt (pismo z dnia 18 marca 2021 r.), z uzasadnienia zaskarżonej decyzji tudzież z odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy uznał, że przysługujące skarżącej prawo do zasiłku dla bezrobotnych stanowi przeszkodę do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; organ odwoławczy uznał też, że data ustania wspomnianej przeszkody jest punktem odniesienia dla określania daty, od której przysługiwać ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego w tej mierze. Zgodnie z art. 17 ust. 6 ustawy zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w art. 17 ust. 5 ustawy traktującym o świadczeniach, których otrzymywanie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje – nie wskazano zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1100 ze zm.) stanowi, że bezrobotnym jest osoba (...), która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. "Wynika z powyższego, że nie status osoby bezrobotnej – z prawem do zasiłku dla bezrobotnych czy bez – ma wpływ na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2021 r. III SA/Gd 818/20, CBOSA). Tak zdefiniowana relacja oznacza – zdaniem Sądu – że posiadanie statusu osoby bezrobotnej, także z prawem zasiłku, nie stanowi determinanty rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma wpływu na treść konkretyzowanej w tym postępowaniu normy – dotyczy to także daty, od której świadczenie ma przysługiwać. Datę tę należy zatem określić stosownie do relewantnych przepisów (w tym art. 24 ustawy) z uwzględnieniem istotnych z ich punktu widzenia okoliczności faktycznych (por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2021 r., III SA/Kr 511/21, CBOSA). Rozważając spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy, można przyjąć, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osoba bezrobotna de facto rezygnuje z gotowości do podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2021 r., III SA/Gd 1120/20, CBOSA). Takie działanie wspomnianej osoby potencjalnie może też być oceniane z innej perspektywy, tj. przez pryzmat przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w szczególności implikować potrzebę rozważenia statusu pobranego zasiłku jako świadczenia nienależnego – ale to jest odrębna kwestia wykraczająca poza ramy niniejszego postępowania. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 oraz art. 24 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie określić datę początkową przyznanego świadczenia z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.