I OSK 1163/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1687/11 w sprawie ze skarg F. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1687/11 oddalił skargi F. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i stanowiła własność M. P. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa. W chwili obecnej przedmiotowy grunt stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Wnioskiem z dnia 23 maja 1949 r. M. P. wystąpiła, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...], zapisanego pod nr hip. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. Naczelnik Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola odmówił dawnej właścicielce przyznania prawa własności czasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., znak [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola, ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy: ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...]m2, opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...]m2, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] oraz nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2, uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], wszystkie z obrębu [...], położonego w Warszawie przy ul. [...], na rzecz W. P. (udział 4/36 części), L. P. (udział 4/36 części), M. K. (udział 2/36 części), A. J. w udziale wynoszącym 2/36 części - związanych z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanego w KW nr [...], W. P. (udział 2/36 części), L. P. (udział 2/36 części), M. K. (udział 1/36 części), A. J. w udziale wynoszącym 1/36 części - związanych z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanego w KW nr [...], W. P. w udziale wynoszącym 6/36 części - związanych z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanego w KW nr [...] i F. P. w udziale wynoszącym 12/36 części związanych z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanego w KW nr [...] (pkt 1 decyzji). Z tytułu ustanowienia powyższego prawa użytkowania wieczystego Prezydent ustalił za nieruchomość czynsz symboliczny w wysokości 500 zł (pkt 2). W pkt 3 decyzji organ odmówił osobom wymienionym w punkcie 1 decyzji ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...]m2, położonego w Warszawie, a znajdującego się w pasie drogowym ul. [...] - pochodzącego z nieruchomości nr hip. [...]. W pkt 4 swojego rozstrzygnięcia organ wskazał również, że na gruncie, do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], znajduje się budynek mieszkalny, wybudowany przed 1945 r., o kubaturze [...]m3 zawierający 4 wyodrębnione lokale mieszkalne, stanowiący zgodnie z art. 5 dekretu odrębną własność, uregulowaną w KW nr [...] oraz 1 - kondygnacyjny budynek gospodarczy (garaż) wybudowany po 1945 r. Powyższe budynki nie znajdują się w administracji i zarządzie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Nr 1 w Dzielnicy Targówek. Z kolei w pkt 5 Prezydent wskazał, że przedmiotowy grunt nie jest obecnie objęty żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania m. st. Warszawy (uchwalonym 10 października 2006 r. uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy) przedmiotowa działka znajduje się w granicach obszaru oznaczonego M 1.30 (strefa o przeznaczeniu podstawowym pod usługi). Działka ta nie jest przeznaczona na cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (pkt 5 decyzji). W pkt 7 określono, że decyzja z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Dodatkowo w punkcie tym określono, że termin umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po: zwrocie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za grunt i budynek, ustalonego prawomocną decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola z dnia [...] września 1976 r., jak również po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] mają 1993 r. w części dotyczącej komunalizacji budynku mieszkalnego. W przedmiotowej umownie zostanie przeniesiona własność budynku gospodarczego (garażu) opisanego w punkcie 4 decyzji, za zaliczeniem nakładów. Jednocześnie w pkt 9 organ wskazał, że budynek mieszkalny oraz gospodarczy, istniejące na gruncie, użytkownicy wieczyści winni utrzymywać w należytym stanie. Pozostałe zapisy decyzji dotyczyły innych praw i obowiązków osób wymienionych w pkt 1 związanych z przyznanym prawem użytkowania wieczystego, wynikających m. in. z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. P. i F. P. Skarżący wskazali w nim, na niewłaściwe ich zdaniem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Nadto, zarzucili organowi I instancji nietrafną ocenę złożonego wniosku dekretowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznało powyższe odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez F. P. (pkt 1). Jednocześnie SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 7 i w tym zakresie orzekło, że decyzja organu I instancji z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz uchyliło pkt 9 decyzji Prezydenta i w tym zakresie umorzyło postępowanie, w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu dotyczącym odwołania W. P., organ wskazał, że złożony przez M. P. wniosek dekretowy z dnia 23 maja 1949 r. jednoznacznie wskazywał, że dotyczy nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że działki nr [...] i nr [...] z nieruchomości "[...]" posiadały dwa różne numery hipoteczne tj. [...] (dla działki nr [...]) i [...] (dla działki nr [...]). Powyższe potwierdziła również M. P., gdyż we wniosku dekretowym wystąpiła o "przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr pol. [...], nr hip. [...]." Co więcej, kolejne pisma podpisane przez M. P., wskazują na nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] i oznaczoną nr hip. [...]. Strony postępowania wskazując na zamiar objęcia wnioskiem dekretowym nieruchomości oznaczonych nr hip. [...] i [...] nie przedstawiły żadnego dowodu potwierdzającego, że działki nr [...] i [...] uregulowane były w jednej księdze wieczystej "[...]" i obie łącznie zostały wydzielone do jednej księgi wieczystej pod nazwą [...]. Organ wskazało również, że przedmiotowa nieruchomość składa się obecnie z działek ewid. nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...] wchodzącej w skład pasa drogowego ul. [...]. Kolegium podniosło również, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gdyż istniała możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że sposób zagospodarowania nieruchomości w części dotyczącej działek o nr ewid. [...], [...] i [...] da się pogodzić z możliwością korzystania z gruntu przez jego następców prawnych. Nie odnosi się to jednak do działki nr [...], gdyż jak wynika z akt sprawy działka ta wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...] i nie jest możliwe w tej części przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Organ wskazał, że art. 7 ust. 3 dekretu przyznaje organowi I instancji, w razie uwzględnienia wniosku, uprawnienie do określenia warunków, pod którymi umowa może być zawarta, niemniej jednak przepis ten nie daje podstawy prawnej do nałożenia na następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości tego rodzaju warunków jak wymienione w pkt 7 i 9. I tak, w zakresie warunku wymienionego w pkt 7 zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż komunalizacja nie pozbywa osób uprawnionych dochodzenia przez nie roszczeń z art. 7 dekretu warszawskiego. Dlatego też wymóg zawarty w pkt 7 zaskarżonej decyzji, dotyczący wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1993 r. w części dotyczącej komunalizacji budynku mieszkalnego - określony jako warunek zawarcia aktu notarialnego, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Podobnie jest z wymogiem zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za grunt i budynek ustalonego prawomocną decyzją z dnia [...] września 1976 r., bowiem wypłaconej kwoty odszkodowania można dochodzić na drodze cywilnej. W ocenie SKO również nałożenie na użytkowników wieczystych (w pkt 9 decyzji) obowiązku utrzymania istniejącego na gruncie budynku mieszkalnego oraz gospodarczego, nie ma swojego uzasadnienia. Obowiązki utrzymywania budynków w należytym stanie technicznym są bowiem regulowane przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli W. P. oraz F. P. W swojej skardze F. P. zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, wniosek dekretowy M. P. dotyczył wyłącznie dawnej działki o nr [...] z hip. [...]. Skarżąca zarzuciła również organom naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez odmowę przyznania użytkowania wieczystego do działki nr [...] o pow. [...]m2. W. P. podniósł podobne zarzuty, wskazując dodatkowo na naruszenie przez organy art. 6, 61, 75 i 86 k.p.a. W ocenie skarżącego organy nie zebrały całości materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania stron na okoliczność zakresu wniosku M. P. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło również do naruszenia art. 7 ust. 1-3 dekretu warszawskiego poprzez nie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]", a dotyczących nieruchomości przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi powołał się na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty i stwierdził, że wskazują one jednoznacznie, że M. P. wnosiła o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej oznaczonej dawnym numerem hipotecznym hip. [...]. Dawna nieruchomość hipoteczna nr hip [...] odpowiada aktualnie działkom o następujących numerach geodezyjnych: [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2 oraz części działki nr [...] o pow. [...]m2 (znajdującej się w pasie drogowym ul. [...]), odpowiadające dawnej działce nr [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że M. P. była w dacie wejścia w życie dekretu właścicielką również działki nr [...] oznaczoną nr hip. [...]. Nie oznacza to jednak, że jej wniosek z 23 maja 1949 r. dotyczył obu działek. Treść wniosku M. P. z dnia 23 maja 1949 r. nie budzi bowiem, zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości co do swojej treści. Na jego inne rozumienie wniosku nie ma wpływa również brzmienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2002 r., którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola. Powołana decyzja z dnia [...] listopada odmawiała przyznania użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że ramy postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez organy administracji określała wyłącznie treść wniosku M. P. z dnia 23 maja 1949 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze odnoszącego się do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej części działki, która została zajęta pod ul. [...] wskazano, że artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wykładni bowiem art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, organy poczyniły słuszne ustalenia w tym zakresie. Art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Inne podmioty niż wymienione wyżej nie mogą być właścicielem ani użytkownikiem wieczystym gruntów zajętych pod drogi publiczne. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika zatem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. W uchwale Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06 (OSNC 2007, Nr 6, poz. 85) Sąd ten konstatuje, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest taki pogląd (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. P., domagając się: 1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 65 § 1 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni oświadczenia woli złożonego przez M. P. dnia 23 maja 1949 r. przy nieuwzględnieniu okoliczności, w których zostało złożone, zasad współżycia społecznego oraz ustalonych zwyczajów; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: b) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w zakresie tego, czy organ rozpoznał istotę sprawy; c) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w zakresie dochodzenia przez ten organ do prawdy oraz w zakresie przeprowadzenia i oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że M. P. była właścicielką dwóch sąsiadujących ze sobą działek, a mianowicie: działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...]m2 oraz działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...]m2. Obie te działki na mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu właścicielka wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej. Stosowny wniosek z 23 maja 1949 r. zawiera jej oświadczenie o przyznanie ww. prawa "do terenu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr Pol. [...], nr. Hip. [...]". Jak wynika z "zaświadczenia" wydanego przez właściwy sąd rejonowy prowadzący księgi wieczyste, działki nr [...] i [...] wydzielone zostały do księgi "Hip. Nr [...]". Księga ta uległa zniszczeniu. Z zaświadczenia tego wynika jednak, że obie ww. działki objęte były jedną księgą wieczystą. Dokonując zestawienia tych okoliczności wynikających z dokumentu urzędowego z treścią wniosku należy dojść do jedynie poprawnej interpretacji oświadczenia woli, że oświadczenie to objęło obie działki jako znajdujące się w jednej księdze. Usterka tego oświadczenia polega na nazwaniu księgi jako "[...]" podczas gdy powinno być [...]. Jest to jednak jedynie usterka pisarska, która nie może wpływać na odmienną interpretację oświadczenia woli niż jego sens nadany przez autorkę. Nie było bowiem żadnej innej księgi wieczystej, która obejmowałaby działki [...] oraz [...] (według dawnej numeracji) poza księgą [...], która została nazwana "skrótowo" przez wnioskodawczynię jako "[...]". Ponadto wskazano, że M. P. była właścicielem dwóch sąsiadujących ze sobą działek o nr [...] i [...]. Nie sposób racjonalnie przyjąć, że w przypadku pozbawienia jej własności dwóch sąsiadujących ze sobą działek, jej wolą było uzyskanie prawa tylko w stosunku do jednej z nich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zgodnie z art.7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące (...) mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zatem przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym następowało na wniosek podmiotów wymienionych w cytowanym art. 7 ust. 1 dekretu złożony w ciągu 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Z treści art. 7 ust.1 dekretu wynika, że postępowanie administracyjne w tych sprawach wszczynane było tylko na wniosek ściśle określonych podmiotów. Przy czym podkreślić trzeba, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga precyzyjnego wskazania żądania załatwienia konkretnej sprawy. Z materiału aktowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że postępowanie w badanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem M. P. z dnia 23 maja 1949r. We wniosku tym M. P. domagała się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr [...]. obejmującej działkę ewidencyjną nr [...]. Kolejne pisma kierowane przez M. P. do organu, wskazują, iż wnioskodawczyni kilkakrotnie zwracała się z prośbą o załatwienie jej wniosku z 23 maja 1949r. dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i oznaczoną nr hip. [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że M. P. legitymowała się tytułem prawnym do działek nr [...] i nr [...] z nieruchomości "[...]"położonych przy ul [...]. Działki te posiadały dwa różne numery hipoteczne tj. [...] (dla działki nr [...]) i [...] (dla działki nr [...]). Okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozpoznaniu wniosku z 28 maja 1949r. wobec precyzyjnie sformułowanego w nim żądania przyznania prawa własności czasowej jedynie do działki hipotecznej oznaczonej nr [...]. Położonej przy ul. [...] Skoro M. P. tak sprecyzowała swoje żądanie to stwierdzić należy, że organ zgodnie z wolą wnioskodawcy rozpoznał wniosek i przyznał jej następcom prawnym prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a w zw. z art. 7 art. 77 art.80 k.p.a. uznać należy za nieuzasadniony. Również za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 65 kc. Ponieważ Sąd I instancji nie stosował tego przepisu a wyrokując oparł się na treści art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a .