II OSK 836/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3272/15 w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3272/15, oddalił skargę H. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego i pomostu pływającego, służących do obsługi ruchu turystki wodnej w [...] w gm. [...] na działkach ew. nr[...] , położonych w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu[...]. Postanowieniem z [...] września 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że jej realizacja narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj.[...]), zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ rozważył możliwość zastosowania odstępstw od zakazu, określonych w § 4 ust. 6 oraz ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. H. W. wniósł zażalenie od powyższego postanowienia, po którego rozpoznaniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż planowana inwestycja znajduje się w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora[...] , co potwierdzają załączniki graficzne do projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również ortofotomapa, mapa sytuacyjno-wysokościowa i mapa topograficzna dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl, stąd nie ma konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Projektowane przedsięwzięcie polega na budowie m. in. budynku usługowego, który nie jest urządzeniem wodnym, więc nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa od powyższego zakazu. Urządzeniem wodnym jest pomost pływający, dlatego realizacja inwestycji w tym zakresie nie narusza tego zakazu. Niemniej jednak organ ochrony przyrody zobligowany jest do oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji pod kątem ochrony przyrody w pełnym zakresie i nie istnieje możliwość uzgodnienia projektu decyzji jedynie w części. Budowa budynku usługowego nie jest inwestycją związaną z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Przez obiekty służące takiej gospodarce należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Z projektu decyzji wynika zaś, że przedmiotowa zabudowa związana jest z obsługą ruchu turystyki wodnej. Nie jest możliwe również zastosowanie odstępstw od zakazu, określonych w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. Wyjaśnił, że działki ew. nr [...] nie znajdują się w obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy[...]. Zastosowanie odstępstwa nie jest możliwe również dlatego, iż planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Z materiału dowodowego wynika, że działki przyległe nie są zabudowane. Ponadto, na załączniku graficznym do projektu decyzji nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. działkach ew. nr[...]. Możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w myśl powyższego odstępstwa od zakazu nie istnieje, bowiem obie działki przyległe nie są zabudowane. Zastosowanie pozostałych odstępstw również nie jest możliwe, ponieważ w sprawie nie mamy do czynienia z siedliskiem rolniczym i uzupełnieniem jego zabudowy, ani z wyznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych. H. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu. Następnie odwołał się do treści § 4 ust. 1 pkt 8, § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia i wyjaśnił, że teren inwestycji nie jest położony na obszarze zwartej zabudowy, ponieważ zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy [...] z 7 kwietnia 2014 r. nieruchomość przeznaczona jest na cele związane z rozwojem funkcji turystycznych. Takie uregulowanie w studium wyklucza, aby teren inwestycji był przeznaczony pod zwartą zabudowę. Nie można zawartego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wyjątku od zakazu zabudowy wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia interpretować rozszerzająco - w kierunku możliwości zabudowy tego terenu. Druga z przesłanek wyłączenia zakazu zabudowy polega na uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ prawidłowo uznał, że w ogóle nie można ustalić nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora, jako że żadna z działek przyległych (tj. bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji) nie jest zabudowana. Z tego powodu na załączniku graficznym do projektu decyzji nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, gdyż linia ta na nich nie istnieje. Bez znaczenia jest odległość, w jakiej ewentualna zabudowa na tych działkach znajduje się od brzegu jeziora. Nie ma także znaczenia, czy przesłanki z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, wyłączające zakaz zabudowy, wystąpić muszą kumulatywnie czy też alternatywnie, skoro nie zachodzi żaden z wyjątków. Nie zachodzą również wyłączenia zakazu zabudowy z § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Odnośnie wyjątku od zakazu zabudowy z § 4 ust. 5 pkt 2, stanowi on, że zakaz zabudowy nie dotyczy siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu. Wyjątek ten dotyczy sytuacji, gdy na danej działce znajdują się już obiekty budowlane niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Brak informacji o tego rodzaju okoliczności (skarżący także jej nie podnosił), a ponadto przedmiotowa inwestycja nie dotyczy tego rodzaju budynku, lecz budynku usługowego służącego obsłudze ruchu turystyki wodnej. Jeżeli chodzi zaś o wyjątek z § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia, to nie ma on zastosowania, ponieważ dotyczy wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych. W rozpatrywanej sprawie na danym terenie nie obowiązuje taki akt planistyczny. Z powyższego względu nie znajduje zastosowania odstępstwo od zakazu zabudowy określone w § 4 ust. 6 rozporządzenia. Odnośnie do zarzutu zaniechania przez organ odwoławczy zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego (dołączenia do akt sprawy ortofotomapy) i możliwości zapoznania się z nim, to istotnie ono nastąpiło, lecz nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H. W.i, zaskarżając go całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez uznanie, iż zgodnie z brzmieniem omawianej normy warunkiem odstąpienia od zakazu lokalizowania budowli w odległości mniejszej aniżeli 100 m od linii brzegowej jeziora jest istnienie zabudowy na działkach przyległych i wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy z brzmienia omawianego przepisu wynika, iż planowana budowa może uzupełniać istniejącą zabudowę pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczającej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występująca na działkach sąsiednich; niezależnie od powyższego 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 141 § 4, art. 133 § i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wyciągnięcie wniosków nieznajdujących oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a w szczególności, że treść zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 7 kwietnia 2014 roku wyklucza, iż działki z obrębu [...] o nr ewid. [...] nie znajdują się na terenie przeznaczonym pod zwartą zabudowę; b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, a nie własnych ustaleń faktycznych, co podnosi skarga kasacyjna. Wynika to z tego, że sąd administracyjny dokonuje kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy na podstawie akt administracyjnych danej sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że nie może przesłuchiwać świadków, powoływać biegłych czy zarządzać oględzin, lecz powinien oczywiście dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o który właściwy organ wydał zaskarżoną ostateczną decyzję poddaną kontroli sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie analiza akt sprawy niewątpliwie prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja znajduje się w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora[...] , co potwierdzają załączniki graficzne do projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również ortofotomapa, mapa sytuacyjno-wysokościowa i mapa topograficzna. Z kolei § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wprowadza jednoznacznie zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Ponadto, ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy i poddane kontroli przez Sąd pierwszej instancji, także w oparciu o akta administracyjne tej sprawy, wbrew zarzutom kasacyjnym, nie spowodowały, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy określone przez przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w tym także odnośnie przyjętego stanu faktycznego przez właściwe organy, a poddanego kontroli przez Sąd pierwszej instancji. Trzeba także zaznaczyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Podkreślić należy, że z materiału dowodowego wynika, że działki ew. nr [...] nie znajdują się w obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy[...]. Z informacji przedstawionych przez Wójta Gminy [...] wynika, że: "W uchwalonym uchwałą [...] Rady Gminy w [...] z dnia[...].08.2004 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działki te są przeznaczone na cel związany z rozwojem funkcji turystycznych". Skoro Studium przewiduje, że ten obszar jest przeznaczony dla rozwoju funkcji turystycznych, to nie można go uznać za obszar zwartej zabudowy miast i wsi. Za chybiony należało też uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego postanowienia w granicach sprawy. Kluczową kwestią występującą w tej sprawie jest ocena prawna, czy w stanie faktycznym tej sprawy ma zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody nr[...], który przewiduje odstępstwa od zakazu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8. Stanowi on bowiem, że zakazu który wprowadza § 4 ust. 1 pkt 8 nie stosuje się w odniesieniu do "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie opowiada się za wykładnią tego przepisu, która przyjmuje, że spójnik "oraz" jak i spójnik "i" czy też "również" są to spójniki łączne, gdyż łączą człony szeregu składniowego, zwykle współrzędne części zdania (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2091/11, dostępny [w:] CBOSA). W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że odstępstwo od zakazu jest dozwolone, jeżeli jednocześnie wystąpi sytuacja, w której teren inwestycji jest projektowany na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), oraz kiedy planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Interpretując odstępstwo, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia kumulatywnie, tj. jako jedną okoliczność wyłączającą zakaz zabudowy na omawianym obszarze chronionym, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w realiach sprawy powyższa przesłanka oczywiście nie zachodzi. Projektowana inwestycja nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy, jak i nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Z ustaleń faktycznych wynika, że działki ew. nr [...] nie znajdują się w obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy[...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że nie można ustalić nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora, ponieważ żadna z działek przyległych (tj. bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji) nie jest zabudowana. Z tego powodu na załączniku graficznym do projektu decyzji nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, gdyż linia taka nie istnieje. Trzeba też zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że skarżący nie wykazał skutecznie argumentacyjnie, jak wygląda stan zagospodarowania (zabudowy) działek przyległych do terenu planowanej inwestycji ani też nie przedstawił żadnego dokumentu, który podważałby ustalenia organu. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7