I OSK 998/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 326/09 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 326/09 oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 20 stycznia 2008 r. I. S. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdańsku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na zakup żywności, leków i środków czystości. Do wniosku dołączyła między innymi rachunek z dnia 19 grudnia 2008 r. na artykuły gospodarstwa domowego i środki czystości na kwotę 74,02 złotych oraz trzy faktury zakupu leków z dnia 14, 15 i 19 stycznia 2009 r. na łączną kwotę 142,89 zł. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdańsku, działając z upoważnienia Prezydenta Gdańska, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 36 pkt.1 lit c, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity DZ.U. z 2008 r. nr 115, poz. 728-dalej w skrócie "u.p.s.") udzielił I. S. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłków lub żywności w okresie od 1 lutego do 28 lutego 2009 r. w kwocie 70 zł. W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe niezbędne do przyznania świadczenia, jednakże ustalając wysokość przyznanego świadczenia, organ wziął także pod uwagę możliwości finansowe MOPS w Gdańsku. W odwołaniu od wskazanej decyzji I. S. podała, iż przedmiotowa decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ kwota przyznanego zasiłku nie pokryła wszystkich niezbędnych wydatków poniesionych przez nią w grudniu 2008 r. i styczniu 2009 r. Przyznany zasiłek w szczególności nie pozwala na spłacenie długów zaciągniętych w celu dokonania niezbędnych zakupów. Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz o art. 2, ar. 3, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 36 pkt.1 lit c, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że pomoc społeczna powinna zaspokajać naprawdę niezbędne potrzeby życiowe w granicach środków finansowych posiadanych przez organ pomocy społecznej. Wysokość przyznanej pomocy uzależniona jest nie tylko od sytuacji osoby oczekującej udzielenia takiej pomocy, ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ takiej pomocy udzielający. Organ powołał się ponadto na wcześniejsze decyzje o przyznanie Iwonie Subickiej świadczeń z pomocy społecznej oraz na plan pomocy finansowej dla środowisk objętych pomocą w 2009 r. Z planu tego wynika, że w 2009 r. na jedno środowisko objęte pomocą przypada kwota 620,11 zł., co umożliwia przyznanie miesięcznej pomocy w wysokości nieprzekraczającej kwoty 51,67 zł. Tymczasem pomoc uzyskana przez I. S. powyższą kwotę przekracza. Skargę na powyższą decyzję wniosła I. S., wskazując, iż nie zgadza się z wnioskami wywiedzionymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Do skargi dołączyła wyniki badań lekarskich, rachunek za mieszkanie, wykonany remont, zakupione lekarstwa i usługi medyczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę I. S. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w przypadku skarżącej, będącej osobą samotnie gospodarującą, kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynosiło 477 zł miesięcznie. Oznacza to, że pomoc w postaci świadczenia pieniężnego mogła zostać przyznana tylko osobie, której dochód nie przekracza tej kwoty. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s, stanowiącym podstawę przyznania zasiłku celowego, zasiłek taki może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ponadto, załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela i interesem społecznym oraz uwzględniać posiadane środki finansowe. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., I SA 945/00-publ. Lex nr 79608). W przedmiotowej sprawie organ, przyznając zasiłek celowy, stwierdził, iż skarżąca jest uprawniona do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej oraz że zakup żywności lub posiłku jest niezbędną potrzebą wymagającą przyznania jej środków finansowych. Wyjaśnił również, iż posiadane środki finansowe nie pozwalają mu uwzględnić żądania w wysokości wskazanej przez wnioskodawczynię. Załatwiając sprawę skarżącej, organ ten nie przekroczył, w ocenie Sądu pierwszej instancji, granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie miało zatem podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie zasiłku celowego, co należycie wykazało w uzasadnieniu swojej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. S., zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy uchybienie przepisom postępowania, polegające na naruszeniu art. 134, 135 P.p.s.a. oraz art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt.1 lit.c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organy administracyjne obu instancji naruszyły: 1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ze względu na niewyjaśnienie dokładnie okoliczności faktycznych sprawy 2. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, 3 ust. 1, 3 i 4, art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009, Nr 175, poz. 1362 z późn.zm.) ze względu na fakt, iż ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie zawierają precyzyjnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej pomimo tego, że decyzja w niniejszej sprawie polega na uznaniu administracyjnym, wobec czego organy w uzasadnieniu swych decyzji nie wskazały w dostateczny sposób przesłanek przyznania pomocy w takiej, a nie innej wysokości, 3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu drugiej instancji, który podtrzymał decyzję organu pierwszej instancji. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż faktem bezspornym w sprawie pozostaje to, iż skarżąca jest osobą gospodarującą samodzielnie, która nie uzyskuje stałego dochodu umożliwiającego zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych i od wielu lat korzysta ze środków pomocy społecznej. Okoliczności przez nią przywołane w odwołaniu i w skardze nie zostały w sposób dostateczny zweryfikowane przez organ administracyjny i Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie w tym zakresie sprowadzało się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń dotyczących możliwości finansowych Państwa, bez uwzględnienia szczególnych potrzeb skarżącej, sygnalizowanych w jej pismach. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 K.p.a. W przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej- "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawierają pełnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej winny w uzasadnieniu podać konkretną wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, wskazać, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe, tak aby prawidłowo uzasadnić swoją decyzję i przekonać do jej słuszności wnioskodawcę. W zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji znajduje się jedynie stwierdzenie, że przyznano pomoc zgodnie z planem pomocy społecznej na rok 2008 i 2009, który znajduje się w aktach sprawy organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wyjaśnił też, że na 1 środowisko pomoc finansowa przypada w wysokości 620,11 zł co w skali 1 miesiąca wynosić będzie około 51,67 zł. Zdaniem kasatora uzasadnienie decyzji w powyższym zakresie należało uznać za zbyt dowolne i przekraczające granice uznania administracyjnego. W takiej sytuacji nie jest bowiem możliwe zweryfikowanie przez Sąd czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej, w istocie nie umożliwiają zaspokojenia zgłoszonej potrzeby skarżącego w większym rozmiarze, niż przyznane. Nieuprawnione w tej sytuacji jest więc stwierdzenie Sądu, iż organ administracyjny nie przekroczył w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuję na uwzględnienie. Zgodnie z art.39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Niewątpliwie żądanie przyznania pomocy miedzy innymi na zakup żywności i leków mieści się w katalogu potrzeb, na zaspokojenie których może być przyznane to świadczenie (art.39 ust.2 u.p.s.). Jednakże wniosek zmierzający do realizacji takich celów złożony przez osobę, która odpowiada kryterium dochodowemu, nie rodzi roszczenia o przyznanie zasiłku celowego, a tym bardziej jego przyznania w żądanej przez beneficjenta wysokości. Zasiłek celowy nie ma bowiem charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości. Powołany art.39 ust.1 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych norm ustawy o pomocy społecznej. Przepis art.3 ust.4 u.p.s. jednoznacznie zaś stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 4332/01, z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07 i dnia 21 grudnia 2005r sygn. akt I OSK 658/05). Podobne stanowisko prezentuje również Trybunał Konstytucyjny, zwracając uwagę na subsydiarny charakter świadczeń z pomocy społecznej. W wyroku z dnia 20 listopada 2001r sygn.akt SK 15/01 ( OTK ZU nr. 8, poz.252) Trybunał podkreślił ponadto, że po stronie obywateli brak jest roszczenia prawnego do świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być traktowana też jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie uchybił wskazanym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji, oceniając przedmiotowe decyzje, prawidłowo więc oddalił skargę I. S. jako bezpodstawną. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy, przyznając I. S. zasiłek celowy na zakup posiłków lub żywności w kwocie 70 zł. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji o przyznaniu zasiłku celowego wskazał możliwości i środki finansowe na zasiłki celowe, jakimi dysponował. Z kolei organ odwoławczy podkreślił uznaniowy charakter decyzji wydawanej w przedmiocie zasiłku celowego i precyzyjnie wskazał zarówno możliwości finansowe organu, między innymi ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz zakres korzystania z pomocy społecznej. Są to motywy, które w dostateczny sposób uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie. W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości przyznanego świadczenia decydowały nie tylko sytuacja życiowa, lecz także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Z całokształtu stanu faktycznego sprawy wynika również, że kwota przyznanej I. S. pomocy finansowej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdańsku jest stosunkowo wysoka, bowiem skarżąca pobiera zasiłek stały w wysokości 389,35 zł przyznany jej bezterminowo. Skarżąca otrzymuje więc pomoc w formie zasiłku stałego, co oznacza, iż nie pozostaje ona bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. Organy nie naruszyły więc granic uznania administracyjnego w przyznaniu zasiłku celowego określonego art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jeszcze raz podkreślić należy, ze samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05). W kontekście powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej są więc bezzasadne. W zaskarżonym wyroku Sąd ten dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w oparciu zarówno o art. 2 ust. 1, 3 ust. 1, 3 i 4, jak i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazując na kryterium niezbędnej potrzeby, które należy wyważyć biorąc pod uwagę potrzeby innych osób i możliwości finansowe organu, który na te cele dysponuje ograniczonymi możliwościami. Należy również zauważyć, że art. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi jedynie klauzulę generalną i jest ogólną zasadą, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej, a ust. 4 tego przepisu limituje rozmiar przyznanej pomocy, uzależniając ją od możliwości pomocy społecznej. Oznacza to, iż nie wszystkie potrzeby w pełnym zakresie mogą być zaspokojone w drodze przyznanego świadczenia, a tylko te, które organ uwzględniając wielkość posiadanych środków i potrzeby innych osób jest w stanie zaspokoić. Z kolei art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy należy również do fakultatywnych form pomocy społecznej i wskazuje w jakich okolicznościach stronie może, ale nie musi być przyznany zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a dokonana ocena dowodów nie nosi cech dowolności. Tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż oparł się na stanie faktycznym, który został ustalony przez organy administracji z naruszeniem art. 7 i 77 §1 K.p.a. Podkreślenia wymaga również, iż zaskarżona w przedmiotowej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla skarżącej korzystna, bowiem organ utrzymał nim w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej, którym przyznano I. S. zasiłek celowy na zakup posiłków lub żywności w kwocie 70 zł. Uznać zatem trzeba, iż organy uwzględniły sytuację bytową skarżącej i udzieliły pomocy, która w ich ocenie odpowiadała tejże sytuacji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było więc w pełni zasadne. Dodać ponadto należy, że WSA w Gdańsku związany był granicami rozpatrywanej sprawy, co jednoznacznie wynika z art.134 § 1 P.p.s.a. Nie mógł zatem badać sytuacji materialnej innych osób oraz sposobu gospodarowania środkami finansowymi przez organ I instancji. Uprawnień tych nie posiadało również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, które przeprowadza jedynie kontrolę instancyjną, nie jest zaś organem kontrolującym generalnie działalność ośrodków pomocy społecznej w aspekcie prawidłowości, a przede wszystkim celowości gospodarowania środkami przeznaczonymi na poszczególne rodzaje świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej. Z powyższych względów zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia prawa przy ocenie decyzji uznaniowej przyznającej stronie świadczenie w dopuszczalnej, chociaż niezadowalającej ją wysokości. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.