II OSK 2824/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1074/16 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1074/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej SKO) z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją SKO, rozpoznając sprawę na skutek odwołania złożonego przez M. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przytaczanej w dalszym ciągu jako u.p.z.p.: - w pkt I uchyliło decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2016 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych (o łącznej powierzchni sprzedaży do 2000m²) wraz z infrastrukturą techniczną, miejscami postojowymi, utwardzeniami, placami manewrowymi, pylonem reklamowym oraz zjazdem na działce nr ewid. [...]1, położonej w Lublinie przy ul. K. oraz - w pkt II ustaliło warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej M. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a.: - przez dokonanie wadliwej oceny działalności organu II instancji i niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nie został wyjaśniony w sposób niewątpliwy i pełny poprzez uznanie, że dokonana przez organ analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu wykazała istnienie zabudowań o funkcjach właściwych dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji, gdy w sąsiedztwie działki znajduje się zabudowa jednorodzinna; - poprzez dokonanie wadliwej oceny działalności organu i niedostrzeżenie, iż organ nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego przez co przyjął istnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo - usługowych wraz z infrastrukturą techniczną, miejscami postojowymi, utwardzeniami, placami manewrowymi, pylonem reklamowym oraz zjazdem na działce nr ewid. [...]1, położonej w Lublinie, przy ul. K., w szczególności, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, aby nowa zabudowa stanowiła kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejącej oraz intensywności wykorzystania terenu, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uchylić zaskarżoną decyzję; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie błędnej kontroli decyzji SKO i nie uchylenie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków handlowo - usługowych wraz z infrastrukturą techniczną, miejscami postojowymi, utwardzeniami, placami manewrowymi, pylonem reklamowym oraz zjazdem na działce nr ewid. [...]1, położonej w Lublinie przy ul. K. w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do jej wydania; - dokonanie błędnej kontroli decyzji SKO i nie uchylenie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie opisanej wyżej inwestycji w sytuacji, gdy ustalone warunki zabudowy pozostają w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu. Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie". W uzasadnieniu podniesiono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w sposób sprzeczny z wymaganiami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pominął, iż zaskarżona decyzja organu nie spełnia warunków wskazanych "w przepisie i rozporządzeniu", a zatem zachodzi negatywna przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy. Żadna bowiem działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy. Sąd w sposób błędny przyjął, iż organ dokonał prawidłowej oceny dowodów, gdy tymczasem prawidłowa ich ocena prowadzić winna do konstatacji o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalone warunki zabudowy są sprzeczne z przeznaczeniem terenów sąsiednich. Tereny sąsiednie, które winny być rozumiane literalnie jako nieruchomości najbliższe, stanowią tereny zabudowy mieszkalnej. Nowe inwestycje powinny być zatem uzupełnieniem funkcji istniejącej zabudowy i nie powinny wchodzić w kolizję z zabudową zastaną. Skarżący kasacyjnie podniósł, że tereny analizowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, stanowią tereny zabudowy jednorodzinnej z elementami rekreacyjnymi z uwagi na pobliski Zalew Zemborzycki. Budowa budynków handlowo - usługowych odbiega w sposób znaczny od przeznaczenia działek sąsiednich, co z kolei oznacza kolizję między ich przeznaczeniem i w konsekwencji niemożność uznania kontynuacji między istniejącymi zabudowami, a zabudową o funkcjach właściwych dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy hipermarketu. W związku z tym, Sąd za organem w sposób nieuprawniony zakłada, że zostało wykazane istnienie zabudowań o funkcjach właściwych dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, gdy rzeczywisty stan rzeczy jest całkowicie odmienny. Sąd nie zauważa, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wymienił nawet ogólnie, jakiego rodzaju zabudowy znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. W rzeczywistości brak wśród nich budynku o charakterze usługowo – handlowym; teren jest wykorzystywany na mieszkalnictwo jednorodzinne i rekreację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik A. M. wniósł o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, "o ile nie odrzucenie z uwagi na wadliwie sformułowanie podstaw kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j. ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy się zatem odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 1 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych wyżej przepisów, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17). Przedstawiony w skardze kasacyjnej opis omawianego zarzutu nie odpowiada naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., jakiego może dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Kasator nie zarzuca bowiem wad w konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, braku niezbędnych elementów uzasadnienia wymaganych powołanym wyżej przepisem ani też tego, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Istotą tego zarzutu jest natomiast zakwestionowanie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie akceptującego pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji SKO, że w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki w zakresie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia opisanego we wniosku A. M. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. przykładowo wyroki NSA: z 9 sierpnia 2019 r., II FSK 3253/17; z 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2561/17; z 28 sierpnia 2019 r., II FSK 3170/17). Tym samym omawiany zarzut nie mógł być uznany za zasadny. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., przede wszystkim dlatego, że nie stosował go oddalając skargę. Przepis ten stanowi bowiem formalną podstawę do uchylenia decyzji w całości albo w części, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a., podkreślić należy, że art. 1 p.p.s.a., określający zakres przedmiotowy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiera tylko jedną jednostkę redakcyjną, nie ujętą w paragrafy. Merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu nie jest zatem możliwe z uwagi na jego wadliwą konstrukcję polegającą na powołaniu nieistniejącego przepisu jako naruszonego przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest również trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 określa w punktach 1 – 5 warunki, których spełnienie łącznie jest niezbędne do wydania przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanka opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polega na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wynika z zarzutów skargi kasacyjnej oraz z argumentacji przytoczonej na ich poparcie, kasator prezentuje stanowisko, zgodnie z którym tereny sąsiednie, wyznaczające sposób nowej zabudowy, winny być rozumiane literalnie jako nieruchomości najbliższe. Te zaś w sprawie kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej, ponadto wykorzystywane są jako rekreacyjne z uwagi na umiejscowienie ich w pobliżu Zalewu Zemborzyckiego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, takie przeznaczenie działek sąsiednich koliduje z planowaną na działce nr [...]1 przy ul. K. w Lublinie inwestycją o charakterze handlowo – usługowym i przewidzianą tam zabudową o funkcjach właściwych dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy "hipermarketu". Z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem nie można się zgodzić, zarówno w zakresie wykładni pojęcia "działki sąsiedniej", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i co do zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu w stanie sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się szerokie rozumienie działki sąsiedniej. Parametry nowej zabudowy oraz wyznaczenie kontynuacji dotychczasowej funkcji, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyznacza zabudowa na "działce sąsiedniej", co jednak nie oznacza, że chodzi wyłącznie o teren, który bezpośrednio graniczy z działką zabudowaną. Mając na względzie wykładnię funkcjonalną przywołanego wyżej przepisu, istotne dla ustalenia, czy spełniona została przesłanka "dobrego sąsiedztwa", jest przede wszystkim tzw. sąsiedztwo urbanistyczne, a pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06; z 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06; z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11; z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11; z 2 grudnia 2008 r., II OSK 1516/07; wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych oraz internetowym systemie informacji prawnej LEX). W orzecznictwie wskazuje się również, że zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa, która ma na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to oznacza to, że nowy obiekt może być tylko takim jak większość budynków w obszarze analizowanym, czy budynki położone najbliżej planowanej inwestycji. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzonego z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza zatem bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga również przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. W pojęciu kontynuacji funkcji mieści się tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (por. wyroki NSA: z 6 września 2013 r., II OSK 813/12; z 23 lutego 2018 r., II OSK 1890/17; z 31 maja 2019 r., II OSK 1821/17; dostępne j.w.). Podzielając przedstawione wyżej poglądy co do wykładni pojęć działki sąsiedniej oraz kontynuacji funkcji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz przenosząc je na grunt sprawy kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem, nie można uznać za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących przyjętą przez Sąd pierwszej instancji ocenę w zakresie prawidłowości zastosowania przez organy powołanego wyżej przepisu i ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Jak słusznie podkreślił Sąd w uzasadnieniu wyroku, z akt sprawy wynika, że wprawdzie nieruchomości sąsiadujące z planowaną inwestycją stanowią przede wszystkim zabudowę jednorodzinną i gospodarczą, jednak w dalszym sąsiedztwie znajdują się nieruchomości o innym charakterze, w tym m.in. działka nr [...]34, na której obok zabudowy rekreacyjnej znajdują się budynki usługowo-handlowe, usługowe i produkcyjne. Działka ta ma dostęp do tej samej drogi publicznej – ul. K., co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Budynki usługowe znajdują się na także na działce nr [...]4, przy czym obie wymienione działki znajdują się w obszarze analizowanym. Zabudowa na tych działkach została opisana w wynikach analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik do decyzji. Istniejąca na analizowanym terenie przewaga zabudowy mieszkaniowej nie oznacza zatem, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa wywodzoną z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nowa zabudowa musi powielać dotychczasowy przeważający sposób zagospodarowania tego terenu, tym bardziej, że na obszarze analizowanym występują już obiekty o funkcji usługowo-handlowej. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że nie poddaje się merytorycznej ocenie argument skargi kasacyjnej, że analiza została przeprowadzona w sposób sprzeczny z wymaganiami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem jakiegokolwiek przepisu tego rozporządzenia, który został naruszony przy dokonywaniu przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowana została wprawdzie treść § 3 ust. 1 tego rozporządzenia (bez sprecyzowania, że chodzi o tę właśnie jednostkę redakcyjną), zawierającego ogólną zasadę wyznaczenia przez organ właściwy obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jednak kasator nie wskazał, w jaki sposób przepis ten został naruszony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dla skutecznego podważenia jej wyników nie wystarczyło zatem zacytować treść powołanego wyżej przepisu, ale wykazać naruszenie innych przepisów rozporządzenia, które normują szczegółowo sposób wyznaczania obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy. Niewskazanie przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów rozporządzenia, które naruszył Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, pozostawia zatem prawidłowość ich zastosowania poza kontrolą instancyjną. Z tych względów, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.